开放大学建设思路

开放大学建设思路

——基于江苏省情的实施方案设计

彭坤明（江苏广播电视大学党委书记、教授）

（来源：《开放教育研究》2011年第3期）

摘要：开放大学的建设作为实践过程，需要实施方案的科学设计。江苏开放大学的实施方案必须依据“试点项目”的战略框架，既体现开放大学建设的总体要求，又立足江苏的省情，在共性规范与个性特征相结合的基础上，确立创新思维和基本原则，明确战略定位和主要职能，逐步进行资源整合并形成系统性的组织构架，同时需要切实有效的保障。

 

建设江苏开放大学，是《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出的战略性任务，也是国家高等教育综合改革试点项目之一。基于“试点”要求的江苏开放大学组建方案已经江苏省人民政府同意并报国家教育体制改革领导小组办公室审批备案，目前已进入实施方案的制订阶段。所谓实施方案，是对江苏开放大学建设在实践层面上进行的整体性设计，其科学性及可行性直接决定着实践的有效性和建设的有序性。显然，如何依据开放大学建设的战略目标以及“试点”的总体要求，确立符合江苏省情并体现江苏特色的实施方案，无论是就建设路径的选择来说，还是就实践过程的规范而言，都具有极其重要的现实意义，由此表明了对实施方案进行充分论证的极端重要性。

第四，落实一个政策。基于江苏开放大学开展学历继续教育的任务与职能，同时遵循开放大学的共性规范以及对其大学属性的尊重，必须依据高等教育法保障开放大学的办学主体地位，平等地享有高等学校的办学自主权。所谓办学自主权，从本质上说是独立的发展权，也是社会责任的公开承诺。就当前来说，落实办学自主权既是开放大学这一“试点”的重要内容，也是“试点”顺利推进的条件保障。因此，必须立足改革创新的目标，为开放大学的实践探索提供环境支持。建设开放大学是重大的决策，但开放大学决不能仅仅依靠决策办学，这已被广播电视大学30多年发展的历史经验所证明。

第五，处理一个关系。这里所说的关系，是就江苏开放大学与国家开放大学之间的关系而言。江苏开放大学既是我国开放大学体系的有机组成部分，又是独立设置的省属地方高等学校，因此，江苏开放大学与国家开放大学之间必然存在一个分工与合作的关系。没有明确的分工，江苏开放大学就没有独立设置的必要，同时也将失去项目试点的意义，这既不符合国家教育体制改革的战略要求及总体设计，也不能体现江苏省人民政府积极参与教育综合改革试验的目的，更不利于江苏特色开放教育模式的构建。因此，国家开放大学必须尊重江苏开放大学地位的独立性、发展的自主性、体制的完整性。当然，没有合作，江苏开放大学就不能有效地利用系统的优质资源，就不能有效地共享模式探索的成果，从而延缓江苏开放大学建设的步伐。因此，必须基于分工与合作的原则处理江苏开放大学与国家开放大学的关系，按照国家教育体制改革领导小组“5+1”试点的战略目标和总体思路，既坚持设计的整体性，又尊重试点的区域性，既坚持共同发展，又尊重地方特色，由此建立起更加开放、更有效率的我国开放大学的发展体系和合作模式，这同时要求确立新的系统观，对广播电视大学现有的系统办学体制、管理模式和运行机制进行改革。

开放大学的建设是系统性的创新工作，因而在实践上必然面临着一系列需要进一步研究的问题和必须正确处理的关系。本文基于对开放大学建设的阶段基于开放大学建设的创新性、探索性特征，其实施方案的形成必须通过开放的途径，开门听取意见，广泛吸纳建议，从而进行智慧的汇聚、创意的集成。本文旨在为江苏开放大学建设提供实践性思路，也为江苏开放大学实施方案的设计提供具有参考价值的建议。必须说明的是，江苏开放大学的实施方案目前尚处于论证阶段，同时，实施方案属于政府决策的范畴，因而本文只是一种建设思路或方案建议，不是也不可能是江苏开放大学实施方案完整的样本呈现。另外，作为建设思路或方案建议，本文虽然依据了江苏开放大学项目试点任务书以及组建方案，同时参考并运用了若干层面实施方案讨论的阶段性及部分成果，但仍然只是属于个人的认识和见解。

创新思维

开放大学的建设属于学习化进程的社会发展范畴，是基于人本价值观的民生改善工程，是基于创新目标的教育改革任务，因此，建设开放大学必须确立社会化、人本化以及开放性、系统性的思维。只有如此，才能使开放大学建设实施方案的制订及实践路径的选择找到现实的依据和正确的方向，从而提高认识上的科学性、定位上的准确性、目标上的创新性。正是在这个意义上，开放大学的建设无论是制度改革还是模式构建，首先需要思维方式的革命，或者首先表现为思维的创新，就本质意义而言，开放大学的建设是创新思维引领下的探索和实践。

开放大学建设思维创新的另一方面表征，就是要突破教育的传统理念，突破大学的固有模式，突破发展的校本思维。

固守传统的教育理念，照搬传统的大学模式，囿于传统的校本思维，不可能实现开放大学建设的创新性目标，也不可能真正体现“试点”所具有的改革意义。显然，思维创新对开放大学的建设来说无疑具有极其重要的决策及实践价值。

江苏开放大学建设问题上的思维创新集中表现在以下几个方面：

第一，在社会发展的学习化进程中寻找依据。建设开放大学是社会发展模式及形态人本化转型即学习型社会构建的内在要求，正如广播电视大学是伴随着我国改革开放的进程应运而生一样，开放大学也是伴随着社会发展的学习化进程应运而生。离开了社会发展的学习化进程以及学习型社会构建的目标，开放大学的建设就没有了现实的基础和决策的依据。因此，开放大学建设的方案设计及路径选择，都必须把社会的学习化进程作为出发点，把学习型社会的构建作为落脚点，使开放大学的建设真正成为社会发展学习化进程的推动力量，真正成为学习型社会构建的支持要素。

第二，在满足全民学习的需求中确立功能。建设开放大学无疑标志着一所新型大学的诞生，并将承担起应有的人才培养任务，但开放大学绝不能局限于“一所大学”或“一所新型大学”的概念，也不能仅仅满足于或追求一所大学所具有的人才培养功能。就其功能而言，开放大学旨在满足全民学习的需求，成为全民学习的平台，旨在为每一个学习者提供支持。这不仅是开放大学“新型”性的重要标志，也是其存在价值的集中表征。因此，在实践的层面上，开放大学的建设必须把满足全民学习的需求、促进人的自我发展作为根本宗旨和价值取向。

第三，在终身教育体系的构建中设定目标。在现实形态上，开放大学的建设将使高等教育的结构以及整体功能得到进一步的优化，但在目标层面上，开放大学决不是高等教育体系的补充，而是终身教育的主体，即开放大学的建设必须纳入终身教育的体系，并在终身教育体系的构建中发挥独特的作用，不仅成为终身教育体系的现实载体和依托，而且成为终身教育得以推进的主体性力量和要素。因此，开放大学必须把终身教育体系的构建作为目标追求，并在终身教育的体系中取得独立的发展地位。

第四，在教育的整体改革与发展中打造特色。无论是全民学习需求的满足还是终身教育体系的构建，都需要高等教育乃至各级各类教育整体功能的发挥，其根本途径就是必须实现教育的开放，并不断提高开放的程度或水平。这一方面决定了开放大学是高等教育整体开放中的有机组成部分，另一方面决定了开放大学在教育开放中的特殊功能。在一个正在形成的开放教育体系中，开放大学不仅是开放教育发展的主体，也是开放教育模式探索及构建的主体，也正因如此，开放大学在高等教育的整体改革与发展中形成了自身的特色，并将走上一条特色发展的道路。这同时表明，开放大学必须以特色优势塑造自身的发展姿态，赢得党和政府的重视以及社会的认同。

基本原则

开放大学的建设是以开放教育模式构建为核心的教育创新工程，具有鲜明的探索性、实践性特征。为保证探索的有序性以及实践的有效性，必须确立相应的原则。从总体上讲，必须坚持实事求是的思想路线，综合分析开放大学建设的环境要素，准确把握开放大学建设的阶段性目标，由此使实施方案的设计具有合理性，路径选择具有现实性，实践过程具有规范性。基于开放大学的环境分析以及阶段性特征，江苏开放大学的建设应遵循以下基本原则：

第一，立足省情—— 既体现共性规范，又注重个性特征。

所谓共性规范，主要包括如下三个方面：一是指开放大学作为大学所必须具有的基本属性；二是指中国开放大学与世界上开放大学的相互认同性；三是指我国不同区域开放大学的趋同性。从某种意义上说，共性也是规范，只有把握共性，才能避免开放大学建设问题上的主观随意性。所谓个性特征，也主要包括三个方面：一是指开放大学与普通高校相比较而存在的类型差异；二是指中国开放大学与世界上开放大学相比较而呈现的民族特色；三是指我国不同区域开放大学相比较而具有的多元模式。从某种意义上说，个性才是目标，只有把握个性特征才能避免开放大学建设问题上的形式化倾向。显然，既遵循共性规范又彰显个性特征，直接决定着开放大学建设实施方案的科学性和合理性。但个性的彰显无疑又是主导的方面，因为只有个性的彰显才能更加充分地体现开放大学的存在价值，才能具有内在的生命力，而个性的形成及彰显又只能来自对地方经济社会发展状态以及学习需求特点的把握。对江苏开放大学的建设来说，就是必须立足于江苏经济社会发展的特殊环境以及区域化学习状态，制

订具有江苏特色的实施方案。

第二，强化过程——既需要整体设计，又必须分步推进。

开放大学的建设既是传统制度与模式的改革，又是新型制度与模式的构建，因而是战略性工程，这决定了实施方案整体设计的重要性。整体设计的科学化水平，不仅关系到开放大学建设的制度化、规范化，而且关系到终身教育体系的完善以及社会发展的学习化进程。从某种意义上说，开放大学建设实施方案的整体设计是面对未来的战略性发展规划，需要目标的长远性、内容的完整性。但正如终身教育体系的完善以及学习型社会的构建是一个持续的过程一样，开放大学的建设显然也是一个探索实践的过程，并且是由不同阶段组成以及有机衔接的过程。如何基于过程性特点，科学地确定阶段性目标和任务并由此采取分步推进的策略，不仅关系到开放大学建设的有序性，也关系到终身教育体系构建的有效性。这说明，无论是就战略设计而言还是就实践过程来说，分步推进策略既是整体方案的重要组成部分，也是整体方案科学性及可行性的重要标准。因此，只有明确阶段性目标和任务，尤其是当前的目标与任务，开放大学的建设才能真正迈出实践性的步伐。

第三，面对现实—— 既追求创新目标，又注重实践效能。

开放大学的建设是基于社会发展的学习化进程以及全民学习、终身学习的需求，在开放理念引领下进行的模式探索，因而是创新性工程，这决定了开放大学的建设必须确立创新性目标，并依据创新目标进行方案的设计。但在实践的层面上，又应当充分考虑现实环境，把创新目标建立在现实基础之上，这就要求创新性与现实性的有机结合，也就是说，开放大学的建设既是创新性的实践探索，又是现实性的创新过程，只有把创新性与现实性有机结合起来，开放大学的建设才具有实践效能，或者说是有效的实践。很显然，实践效能既是创新目标的内涵，也是创新目标实现的保证。因此，无论是实施方案的设计还是具体措施的制订，都不能抽象地追求创新目标，而是必须注重实践的效能。

第四，回归理性——既确立价值取向，又必须合理定位。

开放大学建设应当具有明确的价值取向，就总体而言，开放大学必须为社会发展的学习化进程提供支持，为人的学习化发展提供服务，基于社会学习化进程与人的学习化发展内在的融合性，开放大学的建设必须确立社会化与人本化相统一的价值取向。但无论是社会的学习化进程还是人本化的发展，都是一个复杂的系统工程，需要全社会的协同和努力，开放大学只是承担相应的任务，发挥相应的功能，履行相应的责任。所谓“相应的”，也就是有限的，或者说，在社会发展的学习化及人本化进程中，既要充分发挥开放大学的功能，又必须合理定位。所谓“合理定位”，简单地说就是开放大学必须承担“应当承担”的任务，又必须界定“能够承担”的能力，“应当”与“能够”的任务与能力的相称性、匹配性，也就是定位的合理性。显然，价值取向与合理定位的一致性，是开放大学建设实施方案具有可行性的关键性要素，也是开放大学建设在激情驱动下的理性回归。

战略定位

江苏是教育大省并正在向教育强省跨越。所谓“大”和“强”，在现象形态上主要表现为教育理念的先进性、教育资源的丰富性、教育结构的合理性、在校学生的规模性等等，但在本质上则是表现为江苏教育尤其是高等教育对江苏社会发展的引领性，与社会发展人才需求的适应性，集中表现为江苏高等教育所形成的人才培养整体能力。在此基础上或在此状态下，江苏教育发展正进入新的战略调整期，其重要标志或目标之一就是要进一步扩大高等教育服务社会的功能，突出地表现为要更加有效地满足全民学习、终身学习的需求。因此，所谓战略调整也就是高等教育发展实现从人才培养的规模化向服务功能的社会化转变。

实现教育服务功能的社会化，虽然具有多种途径和方式，但从根本上说是必须实现教育的整体开放。只有实现教育的整体开放，才能为所有的社会成员提供充分而平等的学习机会，才能使教育资源尤其是优质教育资源为所有的学习者所共享，才能为所有“平民”的自我发展、终身发展提供支持。显然，实现教育的开放并不断提高教育的开放度，不仅是江苏“十二五”乃至今后一个较长时期教育发展战略调整的重点任务，而且是基于江苏社会发展学习化进程的战略选择，即开放的教育发展战略。

在实践的层面上，开放的教育发展战略既需要所有高等学校自觉地拓宽开放的渠道，面向社会公众扩大服务功能，但同时需要创建以开放为特征的教育形式，即开放的教育。

开放教育作为一种新型的教育形态，在本质上是对传统学习制度的改革以及模式的创新。但无论是制度改革还是模式创新，都需要实体的依托。因此，我们要借鉴开放教育发展的国际经验，同时基于江苏开放教育的探索实践，不失时机地建设江苏开放大学。

显然，江苏教育发展战略的创新性调整构成了江苏开放大学建设的现实依据。所谓现实依据，一方面是指决策依据，即建设江苏开放大学是实施教育开放战略的内在要求，是基于全民学习、终身学习需求，实现“学有所教”目标的战略选择，因而其既是一种战略决策，同时也是一种战略行动。

另一方面是指定位依据，即建设江苏开放大学不是旨在进一步实现高等教育发展的规模扩张，而是旨在创设开放的学习环境，为全民学习提供支持，为终身教育提供服务，因而其既是新型的大学实体建设，同时也是服务平台与体系的构建。

正是基于江苏教育发展战略的创新性调整，江苏开放大学建设的目标定位可以概括为“大学”、“平台”、“体系”的三位一体，即开放性的大学实体、全民学习的服务平台、终身教育的支持体系。“大学”是“平台”与“体系”的依托，“平台”与“体系”是“大学”的功能。这“三位一体”也可以称之为“一体两面”，即全民学习平台和终身教育体系的构建必须以开放大学为实体性依托，开放大学必须充分发挥全民学习平台以及终身教育体系的服务功能。正是在这个意义上，建设江苏开放大学既是创建一所新型的大学，同时也是构建一个

服务的体系，或者说是以大学建设为依托或载体的服务体系构建。这就在战略定位上确立了江苏开放大学的个性特征即服务性特征，或者说，江苏开放大学是服务型的大学，在横向上为所有学习者即全民学习服务，在纵向上为每个人的自我发展及终身发展服务，由此形成了江苏开放大学服务的坐标。服务的全民性及终身性，不仅体现了开放大学的社会性与人本性，同时也在本质上体现了开放大学高度的开放性。

主要职能

依据战略定位，江苏开放大学的主要职能大致可以概括为如下四个方面：

第一，办学职能。基于开放大学的共性规范和大学属性，江苏开放大学首先是办学的实体，或者说是开放教育发展的主体，独立承担学历和非学历继续教育的任务。就学历继续教育来说，现阶段将以专科与本科为主，经过一段时间的积累和准备，在条件基本成熟后适时开展面向社会成员的研究生教育。基于江苏经济社会发展的阶段性特征以及终身教育的进程，学历继续教育仍然是社会成员学习与发展的现实需求，同样是全民学习、终身学习的范畴。因此，开放大学开展学历继续教育与服务全民学习、终身教育具有内在的一致性，理所当然地构成了开放大学的重要职能之一。但开放大学开展学历继续教育，必须基于学习者的自主性，充分运用现代信息技术，依托网络环境，采用远程的手段，构建开放的人才培养模式。

第二，服务职能。服务不仅是开放大学最显著的个性特征，也是其最主要的职能。在实践层面上，服务职能主要包括：为所有学习者的学习选择提供导航服务，例如学习信息的发布、学习内容及方式的咨询、学习状态的评价等；为所有学习者的学习过程提供解困服务，例如网上的讨论、难题的解答、心理的疏导等；为所有学习者的自主学习提供资源服务，例如课程性教学资源的保障、素质性教育资源的拓展、发展性社会资源的整合等；为所有学习者的过程衔接提供“立交”服务，例如学分的存储、学分的认证、学分的转换等等；为所有学习者的职业发展提供诊断服务，例如发展环境的判断、发展素质的分析、发展行为的调整等。

第三，管理职能。基于开放大学在全民学习、终身教育体系中的战略地位以及“大学”、“平台”、“体系”的一体性，地方政府或教育行政部门应当赋予开放大学相应的业务管理职能，主要包括：参与全民学习、终身教育区域性发展战略尤其是实施性计划和方案的制订，为地方政府及教育行政部门的决策提供咨询；参与全民学习、终身教育机构资质的论证以及设置标准的制订，对社会教育机构的业务开展及服务行为进行规范性指导；参与区域性全民学习、终身教育服务质量评价标准的制订，对各教育机构服务的有效性进行过程性评估，对服务过程中存在的问题提出对策建议等等。以决策咨询、业务指导、过程监督为主要内容的管理职能，不仅是开放大学服务职能的拓展，体现了服务职能的完整性，同时也是全民学习、终身教育管理模式的构建。

第四，探索职能。全民学习的开展、终身教育的推进，内在地要求改革传统的学习制度和教育模式，进而构建起灵活开放的学习制度和人本化的服务模式。虽然制度改革与模式构建是系统工程，需要全社会的协同，尤其需要政府及教育行政部门的有效作为，但开放大学无疑是现实形态上的主体，即实践的主体、创新的主体，因此，开放大学承担着模式探索的重要任务，主要包括：探索开放的教学模式，创设开放性的学习环境；探索社会合作模式，形成组织化的运作体系；探索资源整合模式，优化教育的整体功能；探索人本化的服务模式，形成个性化的服务机制等。模式探索不仅是开放大学特殊的使命，也是其内在品质与发展价值的集中表征。

这四个方面的主要职能，既遵循了开放大学的共性规范，又彰显了开放大学的个性特征，既符合了政府的战略要求，又体现了自身的发展特色。办学职能是“大学”属性的体现，服务职能是发展宗旨的体现，管理职能是社会责任的体现，探索职能是创新价值的体现。就实施方案的设计来说，这四个方面的职能必须作为一个有机的整体，如果仅仅强调某一方面的职能，都不能完整地体现开放大学建设的战略目标和现实意义，但同时又不能把这四个方面的职能加以并列，因为“服务”与“探索”显然是开放大学最为重要的职能，如果淡化了这两项职能，同样不能充分体现开放大学建设的创新价值和改革意义。

资源整合

依据开放大学的战略目标和职能定位，作为现实路径的选择，开放大学的建设必须以广播电视大学系统为实体依托，以广播电视大学开放教育模式探索的成果为现实基础。充分发挥广播电视大学系统在开放大学建设中所具有的依托功能及基础作用，体现了开放大学建设策略创新性与实践性、目标性与现实性的统一。同样，基于开放大学的战略目标和职能定位，开放大学的建设必须在依托广播电视大学的基础上，实现各类教育资源的有效整合。

在开放的环境状态下，资源整合应当充分运用合作与共享机制，探索多元化的资源整合途径与方式，不应当局限于或刻意追求相关教育机构的实体性合并或资产的重组。从江苏的实际情况出发，现阶段选择或采取的资源整合途径与方式大致有如下四种：

第一，系统性整合。这里所说的系统主要指现实状态下的广播电视大学系统。历史地形成的电大系统本身就是为全民学习、终身教育服务的宝贵资源，理应成为开放大学建设最重要也是最可靠的资源保障。把电大系统整体地运用于或整合于开放大学的建设，将实现开放大学资源利用效益的最大化，这是资源系统整合的一个方面。另一方面是，各级广播电视大学经过30多年的发展，实现了资源数量的快速积累，以及资源质量的明显提升，不仅表现为网络设施的不断完善、平台功能的不断拓展、课程资源的不断丰富，而且表现为师资(包括技术、管理)队伍的不断壮大，服务质量的不断提高，模式探索能力的不断增强，同时，各级电大在区域化发展及服务过程中也逐渐形成了相对的优势及特色。所有这些，都构成了广播电视大学系统为开放大学建设所进行的资源准备，把这些资源有效地运用或整合于开放大学的建设，将实现开放大学资源建设效率的最优化。

第二，区域性整合。伴随着社会发展的学习化进程以及社会(社区)教育的开展，在各级地方政府的推动下，区域性社会教育资源得到了迅速的积累，同时为全民学习、终身教育服务的教育机构也不断涌现。在江苏，以非学历教育为主要任务的成人教育机构已遍及乡镇，60％以上的县(区)都成立了面向社会公众的社区大学或社区学院，同时在许多区域尤其是苏南地区，形成了数量众多的主要以企业为实体依托的社会化学习型组织。所有这些，都是区域化全民学习、终身教育的资源保障，也是开放大学建设重要的支持性资源。如何通过地方政府的统筹，实现社会教育资源的区域化整合并运用于开放大学的建设，是开放大学资源建设的重要策略。但区域化资源的整合必须以地方各级电大为基础或主体，既可以通过实体性合并实现区域资源的融合，也可以通过集团化的方式发挥区域资源的整体效能。

第三，共享性整合。这里所说的共享性整合，主要是就开放大学与普通高校的合作关系而言。开放大学虽然具有任务与职能的特殊性，也具有体制与模式的新颖性，但开放大学的建设及发展既不能脱离高等教育系统，更不能离开与普通高校(包括其他教育、科研机构)的合作，合作的广泛性同样是开放大学开放性的重要表征。在现阶段，合作的主要方式或内容是资源的共享。所谓共享又主要表现为开放大学对普通高校优质教育资源的充分而有效的利用，并通过开放大学的运作，使普通高校的优质教育资源为社会成员所分享；同时，借助普通高校的学科以及人才优势，实现开放大学的专业共建、课程资源的共同开发、师资队伍的整体打造等等。通过共享性的合作，将实现开放大学与普通高校的优势互补，共赢发展，并以此为基础，逐步形成开放大学与普通高校相对稳定的合作联盟。

第四，功能性整合。所谓功能性整合，主要是指相关教育机构在保持独立性的前提下，将服务全民学习、终身教育的部分功能纳入开放大学的总体框架，实现与开放大学服务功能的聚合。在操作层面上，首先需要各级政府或教育行政部门的统筹，将相关教育机构纳入全民学习、终身教育的体系，明确相应的服务职能，承担相应的社会责任，并以此进行相应的功能调整。就现阶段而言，可以采用如下两种方式：一是链接式，即相关教育机构的部分服务功能与开放大学的服务平台链接，如省自考办仍然作为独立的社会化考试机构，但其助学功能则可以融入开放大学的学习支持与服务过程；另一种是延展式，即相关教育机构的服务功能作为开放大学的延展，如省教育电视台在独立开展其业务的同时，增开为全民学习、终身教育服务的频道，增加播送时问，扩大覆盖面和受众面，与开放大学共建面向不同学习群体的教育服务栏目，同时为开放大学的部分资源建设提供技术性支持。资源整合对开放大学的建设来说，既是一个创新性的课题，又是一个有待破解的难题。所谓创新性课题，是指开放大学的建设不能照搬或沿用普通高校的建设模式，必须走社会化资源整合的道路。所谓难题，是指资资源整合面临着体制性的壁垒和隶属关系的限定，同时还涉及到利益格局的调整，因此，在资源整合的问题上，必须从实际出发，稳步推进，关键是整合机制与操作方式的有效选择。从总体上讲，必须坚持合作共赢的原则，通过合作，使社会教育资源更好地为全民学习、终身教育服务；实现共赢，使相应的教育机构具有并提高为全民学习、终身教育服务的积极性。因此，机制与方式的选择性必须服从于资源整合的实效性，其目的是基于开放大学的平台，把丰富的社会教育资源向全民学习、终身教育体系汇聚，使相关的教育机构更加自觉地承担起为全民学习、终身教育服务的任务。

组织构架

开放大学的组织构架是一种体制性规范，或者说是开放大学有序运行及功能发挥的制度性保障。选择何种组织构架或确立何种体制规范，必须以开放大学的性质和任务为依据，以全民学习、终身教育服务的有效性为标准。基于开放大学的战略目标及职能定位，开放大学组织构架的选择或体制规范的确立是政府决策的范畴，而不是也不应当是开放大学的自主性行为，或者说是行政性决策而非校本化选择。所谓行政性决策，是由政府基于学习型社会构建目标以及终身教育体系构建任务而进行的统筹并进行的战略性布局；所谓非校本化，是指不能由开放大学基于自身的利益驱动而进行偏好性选择。因此，开放大学的建设作为党和政府的重大决策，其组织构架或体制规范不能依据“自愿原则”，更不能运用市场化机制。

开放大学的组织构架在本质上是全民学习、终身教育服务体系的实体性构建，不是传统意义上大学通行的内部机构设置。开放大学组织构架遵循的不是校本化思维及同质性原则，而是社会化思维及系统性原则。所谓系统性原则，就是必须坚持纵向上的体系性，坚持横向上的区域性，只有如此，才能保证全民学习、终身教育服务体系的完整性，才能实现开放大学的服务功能最大限度地向所有社会区域及不同人群的覆盖。因此，开放大学的组织构架必须基于学习型社会的区域化发展战略以及终身教育体系的构建目标进行整体性设计及区域化布局。在现阶段，开放大学的组织构架应当与行政区划的设置相适应，与政府组织的层级相匹配。就江苏省的实际状况而言，江苏开放大学的组织构架将基于省、市、县(市、区)、镇(乡)行政区划进行设计。

依据系统性原则以及区域化布局，江苏开放大学将由省校本部、市、县(市、区)分校、镇(乡)学习中心形成主体性组织构架，并实行扁平式和层级式相结合的管理体制，即由省政府设立江苏开放大学校本部，由市、县(市、区)政府设立本区域开放大学，由镇(乡)政府设立学习中心。市、县(市、区)开放大学既是江苏开放大学的有机组成部分，即分校，同时又是本区域独立设置的高等教育机构，人、财、物归属地方政府，业务上隶属于江苏开放大学校本部并就学历继续教育的开展实行扁平式管理。学习中心既是市、县(市、区)开放大学的有机组成部分，同时也是所在镇(乡)相对独立的教育服务机构，人、财、物归属镇(乡)政府，业务上接受市、县(市、区)开放大学的指导和管理。这样的构架，既有利于开放大学服务功能的整体性发挥，又有利于区域性开放大学及学习中心个性的彰显及特色的打造。

江苏开放大学的主体性组织构架以及扁平式与层级式

相结合的管理体制，标志着遍及全省城乡的网络化服务体系的形成，也标志着各级政府基于开放大学的建设推进区域化学习型社会构建责任体系的确立。这两个体系的结合，不仅使江苏全民学习的开展、终身教育的推进有了体制性保障，也使各级政府的责任行为有了具体的抓手。

江苏开放大学的主体性组织构架，在现实形态上同样必须以江苏广播电视大学系统为基础，最把江苏广播电视大学校本部建设成为江苏开放大学校本部，把市、县(市、区)广播电视大学建设成为市、县(市、区)开放大学，由此把江苏广播电视大学系统建设成为江苏开放大学体系。但必须看到，从广播电视大学系统到开放大学体系并不是简单的“更名”，也不是形式上的“转身”，而是一个建设过程。就方案的设计来说，其重点之一就是应当制订开放大学整体性与区域性设置的标准或建设规范，包括发展目标、服务宗旨、网络设施、平台功能、队伍素质、模式特征、质量保障等诸多要素；同时要进一步明确各级政府在开放大学建设上的责任行为，包括战略规划、机构设置、环境创设、职能定位、条件保障、政策支持等要素。只有确立开放大学的建设标准与规范，依靠各级政府的责任履行，充分发挥各级电大建设主体的作用，才能现实地形成江苏开放大学的主体性组织构架。

保障措施

基于开放大学建设所具有的战略意义、探索特征以及创新价值，就其建设过程来说，不仅需要环境的优化，而且需要有力的保障。在实践层面上，江苏开放大学建设主要的保障措施可以概括为“五个一”，即出台一个文件、成立一个机构、开通一个渠道、落实一个政策、处理一个关系。

第一，出台一个文件。建设江苏开放大学作为教育发展的战略任务已列入《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，同时作为江苏省高等教育改革试点项目得到了国家教育体制改革领导小组的批准。作为政府的重大决策，无疑具有刚性的行政约束力，这就为江苏开放大学的建设提供了根本性的或者说是决策性的保障。但如何有力推进项目试点，还需要具体措施的完善。政府需要从实际情况出发，尽快出台“关于建设开放大学的意见”，其主要内容应包括：明确开放大学的性质、职能、体制、机制、政策；明确开放大学建设的总体目标、阶段任务、重点措施、进度安排；明确各级政府的主体责任、行为规范、考核要求等等，由此作为开放大学建设的实践性依据。

第二，成立一个机构。基于开放大学任务的战略性、职能的综合性、体制的系统性、机制的合作性、发展的探索性、模式的创新性等诸多特征，开放大学的建设与发展不仅需要社会的广泛支持，更需要各级政府的统筹协调。因此，为保证江苏开放大学建设的健康有序，应当成立以政府为责任主体的开放大学建设与发展领导小组，同时也是开放大学校务委员会，其主要职能是研究制订开放大学建设与发展的战略以及相关的政策，对开放大学建设与发展中的重大问题进行决策，对开放大学建设与发展中的相关矛盾及困难进行统筹和协调等等。领导小组组长应由分管教育的副省长担任，副组长分别由分管教育的省政府副秘书长、教育厅厅长、开放大学校长担任，成员则应包括教育厅、财政厅、民政厅、发改委、人社厅、物价局以及开放大学等相关领导。各市、县(市、区)也应当同时成立以地方政府为责任主体的区域性领导机构。

第三，开通一个渠道。开放大学的建设既是社会发展事业，也是国民教育体系的重要组成部分，因此，必须形成相对稳定的经费保障机制，开通财政拨款的渠道，其主要方面是：基于开放大学的系统性组织构架，开放大学建设所需经费应纳入各级政府的财政预算，根据隶属关系由各级政府共同承担；基于各级开放大学设置的独立性，在核定编制的基础上，保障其经常性的人员经费；基于区域性全民学习、终身学习的需求，保证开放大学及学习中心网络设施、服务平台等基本建设的经费投入；为提高各级开放大学的服务质量，保证队伍及资源建设以及软件开发等专项经费的支持；明确开放大学所注册的学历教育生均财政拨款标准，为开放大学承担的公益性、准公益性办学任务提供经费保证。

第四，落实一个政策。基于江苏开放大学开展学历继续教育的任务与职能，同时遵循开放大学的共性规范以及对其大学属性的尊重，必须依据高等教育法保障开放大学的办学主体地位，平等地享有高等学校的办学自主权。所谓办学自主权，从本质上说是独立的发展权，也是社会责任的公开承诺。就当前来说，落实办学自主权既是开放大学这一“试点”的重要内容，也是“试点”顺利推进的条件保障。因此，必须立足改革创新的目标，为开放大学的实践探索提供环境支持。建设开放大学是重大的决策，但开放大学决不能仅仅依靠决策办学，这已被广播电视大学30多年发展的历史经验所证明。

第五，处理一个关系。这里所说的关系，是就江苏开放大学与国家开放大学之间的关系而言。江苏开放大学既是我国开放大学体系的有机组成部分，又是独立设置的省属地方高等学校，因此，江苏开放大学与国家开放大学之间必然存在一个分工与合作的关系。没有明确的分工，江苏开放大学就没有独立设置的必要，同时也将失去项目试点的意义，这既不符合国家教育体制改革的战略要求及总体设计，也不能体现江苏省人民政府积极参与教育综合改革试验的目的，更不利于江苏特色开放教育模式的构建。因此，国家开放大学必须尊重江苏开放大学地位的独立性、发展的自主性、体制的完整性。当然，没有合作，江苏开放大学就不能有效地利用系统的优质资源，就不能有效地共享模式探索的成果，从而延缓江苏开放大学建设的步伐。因此，必须基于分工与合作的原则处理江苏开放大学与国家开放大学的关系，按照国家教育体制改革领导小组“5+1”试点的战略目标和总体思路，既坚持设计的整体性，又尊重试点的区域性，既坚持共同发展，又尊重地方特色，由此建立起更加开放、更有效率的我国开放大学的发展体系和合作模式，这同时要求确立新的系统观，对广播电视大学现有的系统办学体制、管理模式和运行机制进行改革。

开放大学的建设是系统性的创新工作，因而在实践上必然面临着一系列需要进一步研究的问题和必须正确处理的关系。本文基于对开放大学建设的阶段性认识，主要就江苏开放大学建设基础层面的若干问题提出了初步的建议，就实施方案的设计来说显然是不完整的。作为一种整体性设计，实施方案还必须高度关注和认真对待以下八个方面的问题或关系：第一，开放大学的“试点”要求与常态发展的关系；第二，开放大学的职能定位与能力建设的关系；第三，开放大学的特色彰显与规范体系的关系；第四，开放大学的质量保证与社会评价的关系；第五，开放大学的功能拓展与普通高校相关任务调整的关系；第六，开放大学的模式构建与教育体制整体改革的关系；第七，开放大学的自主发展与开放教育“市场”秩序的关系；第八，开放大学的创新探索与社会环境优化的关系。解决好这些问题或处理好这些关系，无疑是开放大学建设实施方案的重要内容，对开放大学的健康发展同样具有重要的保障作用。显然，实施方案既要体现“试点”的要求，同时必须体现发展的价值，因而需要在实践中不断完善。