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为加快推进事业单位分类改革的步伐，中共中央国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确了改革的指导思想、基本原则和总体目标。按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。这不仅是社会主义市场经济发展的必然要求，也是促进事业单位健康发展的客观需要。可是事业单位改革是一个十分复杂的系统工程，其难度决不亚于国有企业改革和行政体制改革，改革的成本也远比前两项改革要大的多。如何分类？如何改？目前是摆在我们面前的一项重要课题。为进一步摸清市直事业单位的基本现状，市编办组织有关人员对市直事业单位进行了调查摸底和清理规范，课题组在掌握和了解市直事业单位的基本现状及清理规范的基础上，经过深入细致的调查研究，对市直事业单位如何分类、如何改谈一点粗浅的看法和认识。 一、市直事业单位的现状 市本级共有各类事业单位339个，核定事业编制共计9728名，从业人员达到11568人。其中：全额拨款事业单位210个，核定事业编制5260名，实有在编人员5644人；差额拨款事业单位39个，核定事业编制2986名，实有在编人员3324人；自收自支事业单位90个，核定事业编制1482名，实有在编人员2600人。这些事业单位集中分布在农、林、水、教育、卫生、科研、城市建设和社会保障等领域，调查表明，市直事业单位经过几十年的财力、人力、物力的投入，积累沉淀了丰富的财富，拥有着人力资源雄厚、知识资源丰富等其他社会组织不可比拟的资源优势，并为******的经济和社会发展做出了重要贡献。 二、事业单位存在的问题 近年来，为促进社会经济事业发展的需要，我们对市直事业单位进行了一些改革。按照党的十六大、十七大精神，对现有的事业单位进行了模拟分类，对中介性事业机构进行了剥离，对企业化管理的事业单位逐步推向市场，在实行总量控制、盘活存量、资产重组等方面进行了积极探索，取得了一定成效。但是，由于改革的阶段性和不平衡性，形成于计划经济时期的事业单位在管理体制和运行机制上存在的弊端逐步突显出来，主要表现在以下四个方面： 一是法人事业单位规模偏小，社会效率低下。任何法人团体都是由人和财产组成的，这两个因素是法人必备的条件。从市直事业单位清理规范对339家事业单位的统计数据显示：10人编制以内的单位有180个，占53%，大部分是全额拨款的事业单位；20人编制以内的单位有68个，占20%；20人编制以上的单位有91个，只占27%，差额拨款和自收自支的事业单位占多数，规模偏小的法人事业单位占了市直事业单位的三分之二。从法人事业单位个体来看，事业单位数量过多，力量分散、形式单一。从法人事业单位个体从业情况来看，人员少，最基本的办公场所及设备都由主管部门提供。还有一些事业单位没有独立帐户和经费来源，没有国有资产管理证、房产证，与主管部门在一起办公，时间久了事业单位已习惯靠政府或主管部门“输血喂养”，习惯于别人找上门来“要服务”，导致其服务意识淡薄和服务能力欠缺，提供公共产品和公共服务的水平和质量弱化，社会效率低下。 二是法人事业单位权力没有落实到位。尽管全国实行了事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关审批事项形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位从设立到运行都必须听从主管部门的安排和部署，在人、财、物等方面没有真正的决策权，缺乏落实行使法人权力的能力，要建立法人治理结构首先要是法人，没有独立人格的法人不是真正意义上的法人。 三是法人事业单位产权制度单一僵化。目前，事业单位法人产权制度问题较多。主要表现在：一是投资主体单一。国家是事业单位主要投资主体和所有者，产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。根据《事业单位财务规则》和《事业单位国有资产管理办法》规定，事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位，即便是法人事业单位在资产管理方面权限也很少，涉及资产变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批，资产所有权与管理权几乎混为一体。法人事业单位的财产权无法落实到位，无法形成代理关系。三是资产流动迟缓。法人事业单位的各项业务活动无法具体的细化和计量，价值体系没有建立，产权很难流动，利用效率较低，不能形成有效竞争机制，缺乏社会外部压力和加强内部治理积极性。 四是法人事业单位缺乏绩效考核评价制度。新的工资制度改革以来，所有法人事业单位的工作人员只要参加了年度考核，基本上都是合格等次，每人每年增加一级工资，但具体的考核内容却没有根据法人单位的工作职责及工作人员的岗位设置实行逐年的更新，久而久之，工作人员的年度考核制度也基本上流于形式。而法人事业单位从办理设立登记开始到至今，有的已有十年之久，无论是政府主管部门还是登记管理部门对已登记的法人事业单位都无法实行绩效考核评价制度。因为这些法人事业单位的办公用房及各项基础设施建设都是靠财政投入的，各项工作任务也都是由政府安排的，大部分工作人员也是计划经济时期指令性分配的，此外，法人事业单位内部一直沿用行政化首长任命制，工作经费、职工工资和绩效工资等都是由财政统一拨款，无论对单位还是对职工来说，都是既稳定又有保障的“铁饭碗”。所以，法人事业单位内部没有动力，外部没有压力，干与不干，干多干少一个样，缺乏创新意识、危机意识和责任意识，造成人才和资源的浪费，不利于事业单位的全面发展。 由于上述现状及问题的存在，不仅影响和制约了社会事业的发展，拟制了事业单位的活力，使其难以承担起自身的职责，而且加重了财政及主管部门的负担，不利于政府职能的转变。 三、市直事业单位分类改革的思路 从事业单位的现状和存在的问题来看，迫切需要对事业单位在管理体制和运行机制上进行深入的改革。要切实实现政事分开，职责分明，权责清晰，机制灵活，直接引导和规范法人事业单位平等地参与市场活动，向市场要效益，谋发展，实现管理体制和运行机制的创新。 党的十六大以来，地方各级政府在职能转变方面都进行了大量的探索和创新，取得了积极的进展和明显成效。总体上看，政府的职能转变基本适应经济社会发展的要求，促进了服务型政府建设和发展，但在管理体制和运行机制上仍有不顺，过多干预事业单位的生产经营活动和具体业务，导致职能错位和政事不分，社会事业发展不充分。在市场经济条件下，必须进一步明确政府职能和事业单位的职责，理顺管理体制和运行机制，才能推进各项社会事业取得长足的发展。 在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。我们要合理界定政府在市场经济活动中的职能范围，积极推进政事分开、政资分开以及政府与中介组织分开，把政府的职能和精力转移到加强社会管理和公共服务上来，着力解决事业单位运作方式行政色彩浓厚等问题。 打破政府包办事业的模式和事业单位部门所有、条块分割的旧格局。按照事业单位的属性和市场经济体制的本质要求，重新界定事业单位的职责范围。将事业单位承担的行政管理、行政执法职能收归行政机关。把政府及部门所属的社会性、技术性和服务型职能交给事业单位、社会团体或中介组织承担，进一步落实事业单位法人的自主权。对各类生产经营性、技术开发性的事业单位实行企业化管理，市场化运作，条件成熟的改制为企业，不在列入机构编制管理范围。 （二）根据事业单位职责范围和特点，逐步实施分类改革 事业单位的复杂性，决定事业单位的管理体制和运行机制改革不可能用一个模式、一种方法，一种政策进行管理。必须针对不同类型的事业单位，实施分类进行改革。 第一，科学分类是事业单位改革的前提和基础。事业单位分类的原则是政事分开、事企分开，分类的依据是社会功能。我们既要从机构改革和机构编制管理的实际需要出发，又要从有利于提高事业单位的社会效益和经济效益，增强事业单位活力出发。必须在摸清事业单位底数和掌握调研情况的基础上，对事业单位的职责和任务以及实际运转情况进行梳理和分析，重新界定事业单位的工作职责，按照标准严格科学、准确地划分类别。只有进行科学分类，才能根据不同的事业单位特点有针对性的实施相应的政策。 第二，按照法制化的要求规范行政执行类事业单位。行政执行类事业单位主要承担公共管理职能，本着政事分开的原则，按照“清理、归并、精简、规范”的要求对此类事业单位进行规范。对事业单位承担的行政管理职能，尽可能的收归相关政府部门，职能收回后，相应收回编制，人员采取只出不进的办法过渡；对继续承担行政管理和行政执法职能的事业单位，必须依法取得行政许可，在法定授权范围内履行行政管理职能。此类事业单位的机构名称、机构规格、人员编制、领导职数参照行政机关实行严格的规范和管理。 第三，按照社会化的要求发展公益类的事业单位。公益类的事业单位是为实现社会公共利益和长远利益，面向社会提供公益服务以及为政府提供支持保障，不以盈利为目的的。从目前的事业单位情况来看，公益类事业单位可具体划分为两个类别，公益一类、公益二类。 公益一类主要承担基本公益服务。其特征是：从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、社会经济秩序、公民基本权利、义务教育、基础研究、群众体育、生态资源和环境保护的基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源。其宗旨、主要任务和业务范围由政府确定并严格监管；所需经费由同级财政予以保证。 公益二类主要承担一般性公益服务。其特征是：面向全社会提供公益服务。涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，可部分实现由市场配置资源；所需经费由政府按照法律法规、国家政策、单位业务特点和财务收支状况，给予不同程度的投入；其公益服务项目和收费标准由政府规定，其他业务活动项目与收费标准接受政府指导;其服务质量执行相关标准;在确保实现公益目标的前提下，可依法开展相关的经营活动,提供公益服务依法取得的行政事业性收费，要按规定实行“收支两条线”管理；依法取得的经营性收入主要用于公益事业发展，纳入单位预算，统一核算，统一管理。 第四，按照市场化的要求改制经营类事业单位。对经营类事业单位，要按照市场经济规律的要求，引入市场机制，实行产业化经营。对既从事行政管理，又从事生产经营的事业单位，进行职能剥离，将监督管理职能收回政府主管部门；对经营性较强，市场收入可以成为经费主要来源的事业单位，以及单纯以生产经营为目的的事业单位，积极推向市场，实行自主经营、自负盈亏的市场化运作，逐步转为企业。 (三)完善政策，转换机制，激发生机活力 一是创新用人制度。（1）实行全员岗位聘用制。事业单位与职工按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘用合同，明确相互责任权利，确定聘用关系，维护事业单位和职工双方的合法权益。岗位空缺全部实行公开招聘制度，按照公开、平等、竞争、择优的原则，一律面向社会公开招聘，防止和克服各种非正当途径向事业单位安排人员。尽快完善聘用制度相关的政策规定，制定不同行业事业单位实行聘用制度的具体办法。（2）实行领导岗位竞争聘任制。打破事业单位行政负责人职务终身制和单一的委任制，结合行业特点和单位实际，采取直接聘任、竞争聘任、选举聘任和上级委任等多种形式，选任事业单位领导人。（3）实行事业单位法定代表人任期制。对事业单位法定代表人和领导人员在任期内实行任期目标绩效责任制考核，针对不同行业特点，研究制定体现不同行业特点的绩效考核内容和指标体系，以年度考核为基础，强化聘（任）期目标绩效责任制考核，将考核结果作为加强领导班子建设和对领导人员选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。（4）实行人事关系代理制。打破原有的行业、部门所有限制，将事业单位人事档案管理、社会保险收缴等事务性工作交由社会管理，依靠灵活的用人机制，实现人事管理由单纯人员管理向岗位管理转变，使事业单位人员由“单位人”变成“社会人”，使事业单位内部人事管理重点转向人才资源开发。 二是创新分配制度。坚持按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，积极推进事业单位分配制度改革，建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。(1)要区分类型，对事业单位实行不同的绩效工资总额管理办法。对行政执行类事业单位,实行在核定编制内，绩效工资总额包干制度。对社会公益类的事业单位，公益一类：如义务教育、基础研究、群众体育、生态资源和环境保护等，主要任务和业务范围由政府确定并严格监管，所需经费由同级财政予以保证，绩效工资可根据法人单位年终绩效考核评价结果核拨绩效工资比例。公益二类：如：如医院、报社、广播电视台等，实行绩效工资增长与行政拨款递减及事业收入增长挂钩。公益三类：自收自支和企业化管理的事业单位，实行绩效工资总额与经济效益、社会效益相挂钩，按照经济效益的增减比例确定绩效工资总额的相应增减比例。(2)根据工作业绩、效能，对事业单位法定代表人实行经济效益与绩效挂钩考评的办法。允许事业单位在各项收益中，提取一定的比例，用于奖励有重大科技发明、突出贡献的人才和项目完成人员,对在特殊岗位工作的人员绩效工资应适当给予倾斜，以搞活内部分配。(3)鼓励事业单位实行按生产要素参与收入分配，充分发挥资本、技术、劳动等要素的作用，促进事业单位创新和发展。 (四)开放市场，鼓励投资，减轻财政负担 根据区域社会发展总体规划，大力开放事业市场，积极推进社会事业投资主体多元化，改变过去由国家包办一切事业的旧体制，建立国办、民办、社会办等多方办事业的新格局，实现多种经济成分并存，共同发展、平等竞争的事业主体多元化。 一是要鼓励社会力量兴办事业单位。实践证明，社会力量兴办事业单位有利于减轻财政负担，使政府集中财力解决国办事业单位的急需设施和条件，有利于打破事业服务国家垄断格局，形成竞争态势。因此，应在集中财力重点兴办好义务教育、公共卫生、基础研究等纯公益类事业单位的同时，开放事业市场，动员社会力量兴办各类事业单位，培育和发展社会中介组织，鼓励国内外经济、社会组织和公民个人广泛参与社会事业发展。 二是要推进事业单位产权制度改革。在条件成熟时，可用产权制度改革的办法，采取“售、股、托、租、包”等多种形式，吸引民间资本参与现有事业单位的改造，实现事业单位投资主体多元化，以促进事业单位运行机制的转换和社会事业的发展。进行产权制度改革的事业单位，要严格参照企业改制的程序组织实施，通过改制实行资产置换。国有资产管理部门要加强对事业单位中的国有资产监管，保证国有资产的保值增值。 （五）建立和健全事业单位各项社会保障制度 一是要建立健全法人事业单位所有聘用人员的社会保障制度。根据现有形势的发展，事业单位的人员主要实行全员合同聘用制，因此，法人事业单位所有聘用人员都要建立健全养老保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度。根据涉改事业单位及参保人员的实际情况，研究制定改制法人事业单位参保人员的缴费基数和个人缴费比例，提供比较合理规范的社会保障制度，真正消除法人单位失业人员的后顾之忧，让他们能够理解和支持事业单位改革，有效减少事业单位改革的阻力。 二是要建立健全事业单位转制分流人员、离退休人员的社会保障制度。要制定相应的配套政策和措施，妥善解决事业单位改革期间分流的富余人员，剥离的离退休人员、提前离岗人员的就业与安置问题。让这一部分人员去有出路、老有所养、病有所医，才能确保社会稳定，为适应单位改革和各项建设营造良好的社会环境。 （六）加强组织领导，稳慎推进改革 一是注重政策宣传，统一思想认识。分类推进事业单位改革是一场广泛而深刻的变革，是体制机制的重大变革，思想观念的重大转还、利益关系的重大调整。关系到我市改革、发展和稳定的大局，涉及到事业单位干部职工的切身利益，任务艰巨而复杂。要加大政策的宣传力度，做过细的思想政治工作，教育和引导事业单位广大干部职工充分认识改革的重要性、必要性和紧迫性，树立大局意识和大局观念，积极支持和参与事业单位改革。 二是把握政策实质，注意方式方法。事业单位分类改革政策性强、社会关注度高，涉及面广，要坚持以“三个代表”的重要思想和十七大精神为指导，落实科学发展观
，坚持按照“行业推进、分类指导、先易后难、稳步推进”的工作思路进行。要深入开展调查研究，广泛征求各方意见，统筹规划好事业单位分类改革；坚持试点先行，不断总结改革经验，完善政策和措施；坚持因类制宜，先易后难，逐步推进事业单位改革。 三是加强组织领导，把握改革方向。事业单位分类改革是一项系统性工程，情况复杂，任务艰巨，必须建立组织机构，加强统一领导。要成立以党委、政府领导亲自挂帅，市编办、市组织部、市宣传部、市人社局、市财政局、市教育局、市卫生局、市科技局、市文广新局、市国有资产管理委员会等部门领导参加的事业单位改革领导小组，具体负责事业单位分类改革工作方案审定、指导工作，协调解决改革中遇到的矛盾和问题。要充分发挥事业单位主管部门的作用，加强部门对所属事业单位改革的组织领导，确保事业单位改革朝着正确的方向前进。 |
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