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经济全球化背景下我国银行监管的市场化问题
我国金融体系以银行业为主导，银行在经济发展中发挥着极为重要的作用。20世纪80年代以来，我国深化经济体制改革和融入经济全球化的进程不断加快，在此进程中，金融业商业化、国际化的趋势日益显现，银行所面临的竞争日趋激烈。有效银行监管是保障我国金融稳定的重要前提，毋庸置疑，经济全球化背景下我国对有效银行监管的需求尤为迫切；然而，有效银行监管的供给却不容乐观，对此，可从反映我国银行业脆弱性的一些指标、银行业涉案事件较多、监管成本高昂等方面窥见一斑。我国监管实现力量的缺陷是制约有效银行监管供给的主要因素之一，本文将针对这一制约因素，研究经济全球化背景下我国银行监管的市场化问题，并提出具体措施，以期提高我国银行监管的有效性，为提升金融体系的运行效率并保持金融安全提供制度支持和保障。
一、经济全球化背景下银行监管的市场化趋势
银行监管的实现过程充满了政府当局、金融机构和社会公众等相关主体之间的利益协调与冲突，监管目标的实现程度如何取决于政府当局的监管约束、银行自我约束和来自社会公众的市场约束三大力量的共同作用，其中，银行自我约束和市场约束属于市场力量。所以，实现有效银行监管，可以归结为限定条件下政府力量和市场力量的合理定位。如果政府力量和市场力量各自的发育状况存在缺陷，或者政府力量和市场力量的搭配不协调，那必然会降低银行监管的有效性。
在世界各国银行监管实践中，政府力量与市场力量的搭配方式存在较大差异，有的倚重于自我约束的市场力量，如英国；有的倚重于行业自律的市场力量，如德国；有的倚重于政府力量，如实施赶超战略的发展中国家等。这种监管实现过程的差异是由于各国政治、经济、历史文化传统等多方面的条件不同所引起的。同时，在国内外经济形势变化、本国银行业竞争状况改变等因素作用下，一国在不同历史阶段，政府力量与市场力量的搭配方式也在变化之中。
20世纪70年代以后，许多国家纷纷取消严格控制性监管，愈来愈重视发挥市场力量在实现银行监管目标过程中的作用。同时，银行监管的国际规范和标准中也充分体现出监管市场化的趋势。为了较清晰地阐释银行监管所呈现的市场化趋势，从代表性国家银行监管的演化历程、国际规范、实证分析三个角度予以佐证。
（一）代表性国家银行监管的演化历程
由于政治或经济原因，许多国家银行监管制度演化中经历过严格控制性银行监管，所谓严格控制性监管是指实行分业限制、利率管制、市场准入严格限制等，包括美国、日本、韩国以及为数众多的发展中国家。我国也实行过较长时期的控制性银行监管制度，因此，分析此类国家银行监管演化历程的规律性变化对研究我国银行监管市场化问题很有借鉴意义。
不同国家实行控制性银行监管制度的背景和动因有所不同，例如，美国严格控制性的银行监管起步于20世纪30年代初大萧条时期；日本严格控制性银行监管制度确立于20世纪50年代中期，又被称为金融行政；韩国则是在20世纪六七十年代，为了解决资金短缺、实现工业化，实行了严格控制性银行监管制度。同时，不同国家各种限制性措施的严格程度也存在差异，但是，控制性银行监管制度都在较长时期内充分了保证银行业的稳定，而在赶超型国家，它对满足产业发展的资金需求，实现经济高速增长的赶超目标发挥了积极作用。
但是，20世纪70年代以后，经济全球化在金融领域的渗透日渐深入，资本跨国流动的规模迅速扩大，银行业经营环境更为开放，跨国银行蓬勃发展，同时，各种金融创新活动层出不穷。在这些因素冲击下，严格控制性的监管制度开始表现出一些不适应性，其所扮演的角色从维护银行业稳定和发展的必要措施转变为限制银行业发展的桎梏，甚至成为银行业竞争能力低下和银行危机的根源。为了改变本国银行业面临的困境，70年代末期以后，美、日、韩等国相继进行了逐步放松管制的改革，包括利率自由化、放宽业务范围限制、放松分支机构设置的限制、资本流动自由化等措施，这些措施消除了银行业发展的障碍，给予银行业更多地获利机会，是对受压制的市场竞争力量的一种释放，会增加银行之间的竞争程度，有利于提高银行业效率、促进其发展。＿经历过严格控制性监管的银行业往往较为脆弱，同时放松管制所营造的竞争性环境，本身会产生优胜劣汰的效果，使竞争能力弱的银行面临倒闭风险，所以，放松管制阶段，容易出现银行破产或倒闭。为了避免银行的道德风险，对银行业的支持和救助都需要审慎监管相伴而行，但是，受解决问题资金、监管当局道德风险、监管独立性缺乏等因素制约，放松管制过程中，审慎监管措施往往不到位，出现监管宽容或缺失的问题，这会进一步增加银行业的系统风险，导致银行危机。例如，80年代末期美国发生了储贷协会危机；日本在90年代中期出现了银行危机；韩国则在1997年爆发了金融危机。
银行危机过后，各国纷纷把建立或强化审慎监管作为提高监管有效性的重要途径，包括提高监管者独立性、改革存款保险制度、实施和完善基于风险的资本监管制度等，并通过改善信息披露状况、实施预先承诺法、推进银行业改革等措施发挥监管实现过程中市场力量的作用。各国以强化审慎监管为核心的监管改革进度和力度尽管有所不同，但是，对促进三国银行业走上稳健经营的轨道，增强国际竞争力都发挥了良好作用。
从上述历史实践来看，为了适应经济全球化背景下银行业经营环境的变化，政府监管制度安排经历了从实行严格控制性监管到逐步取消严格控制性监管，再到强化审慎监管三个阶段发展的变化。在制度变迁的过程中，上述国家的政府监管都经历了从替代市场力量向培育和强化市场力量的转化过程；20世纪80年代以前市场机制和政府监管被理解成替代的关系，政府监管的强化也就意味着市场机制的弱化，但是20世纪80年代以后开始构建以市场机制为导向的政府监管机制。在市场导向的思路下，银行监管不是替代市场竞争，而是强化市场机制微观基础的手段，即银行监管要从特有的角度切入银行业的运行中去，为银行业的市场机制高效运行提供保障，同时充分运用市场约束加强监管，让投资者、存款人、经营者及监管者等各方参与者各自承担必要的风险。
（二）巴塞尔资本协议与银行监管的市场化趋势
在经济全球化背景下，银行业跨国经营日益普遍，有效银行监管成为国际范围内的公共品。巴塞尔银行业监管委员会（BOBS）自1974年成立以来，一直致力于加强各国银行监管的合作与协调，它所制定的监管标准和指导原则为各国广泛认可和遵循，成为银行监管的国际规范。其中，最具影响力的是巴塞尔资本协议。该协议有两个版本，分别简称BaselⅠ和BaselⅡ。从巴塞尔资本协议的主要内容及其变化，可以清晰地看出经济全球化条件下银行监管的市场化趋势。
BaselⅠ和BaselⅡ的核心内容是倡导资本监管，BaselⅠ对资本监管提供了一套简便易行的国际标准、而BaselⅡ则对资本监管标准进行了更新和补充，它们的广泛实施使资本监管已经成为国际上主流的银行监管原则。资本监管本质上是一种模仿和强化市场力量的监管措施，可在一定程度上减少存款保险等政府干预措施对市场力量的束缚作用，降低存款保险所带来的银行风险转移动机，改善政府监管效果。因为资本在保持银行稳健和承担风险方面、在银行公司治理方面起到重要作用，资本要求是投资者对银行实施市场约束和内部控制的重要方式和基础。
虽然BaselⅠ和BaselⅡ监管思想的内核是一脉相承的，都倡导通过尊重市场力量和运用市场力量提高监管的有效性，但是，具体内容存在多方面差异。BaselⅠ提出资本监管框架仅包括最低资本要求；BaselⅡ则将其扩展为三大支柱：一是最低资本要求；二是监管当局的监督检查；三是以信息披露为基础的市场约束。从而把政府外部监管、银行内部控制和管理、市场约束三者有机结合起来，构建了相对完善的市场主导型监管体系，使银行监管中政府力量与市场力量的合作日臻紧密和显著。具体体现在：
1.BaselⅡ允许银行使用评级法而不是像BaselⅠ中由政府直接规定风险资产对应的风险权重来确定资本成本，提高资本充足率要求对风险的敏感程度。其中，标准法是允许使用外部评级区分银行所持资产的质量，体现了利用评价机构此类市场参与者的力量改善资本监管的思想；而内部评级法允许银行使用内部评级数据确定资本成本，体现了外部监管对银行内部控制和风险管理的尊重和利用。从标准法到内部评级法，风险计量更为准确，银行在确定资本成本方面自主权逐步增大，为了减少外部干预，降低资本成本，银行具有使用内部评级法的激励。但是，为使用内部评级法，银行必须具有强大的内部控制和风险管理能力，所以，为了获得更多的自主权，银行具有改善内部控制和风险管理水平的激励，从而增强了银行将外部监管压力转化为银行自身的风险防范和自我约束行为的动力机制。
2.BaselⅡ把银行内部控制和风险管理的状况作为监管当局监督检查和评估的内容之一，从外部监管角度直接强化银行内部控制和风险管理，把监管当局要求和银行自律需要直接统一起来。
3.BaselⅡ通过提高信息透明度增强市场约束，既改变了政府监管的作用方式，又增强了银行自律的主动性。过去，政府监管通过对市场约束的抵消和遏制作用来实现监管目的，以存款保险制度和限制竞争性措施的抵消作用最为显著。在BaselⅡ中，监管安排不再充当市场约束的替代品，而是通过提出信息披露要求，使市场参与者掌握银行风险轮廓和资本水平的信息，提高市场参与者的能力，阻止银行不合理地涉险；而被监管银行对过分冒险就会咎由自取的担心，会使它出于自身利益最大化的考虑而增强银行内部控制和风险管理。
通过上述剖析可以看出，从BaselⅠ到BaselⅡ，监管当局越来越重视激发并利用银行内部的力量和市场约束力量来加强风险防范、实现监管目标。作为国际银行监管的新规则，BaselⅡ在未来各国银行监管将发挥重大作用，它所倡导的在尊重、利用和强化市场力量基础上实现政府力量与市场力量相结合的监管思想，即银行监管的市场化思想，代表了未来银行监管的方向和趋势。
（三）银行监管实现力量的实证分析
经济学家通过大规模收集银行监管的国别数据，运用计量经济模型，对各项政府监管措施与市场机制的作用效果进行了比较性实证分析，其中，James R. Barth， Gerard Caprio， Jr.和RossLevine所作的一系列调查和研究最为全面。他们在世界银行资助下，对各国银行监管状况进行了两次大规模调查，先后收集了107个和152个国家的详细数据进行实证分析。根据实证结果，得出如下结论：为改善银行监管效果，增进社会福利，应避免依赖政府直接的干预和限制措施；在监管实践中强调增加私人监督、增加私人激励，降低存款保险制度所引发的道德风险，倡导在全球范围内加强市场约束，因为这些政策措施对促进银行发展、绩效和稳定最为有效。同时还指出，强化市场约束并不意味着自由放任，与之相反，政府监管在这个过程中具有关键作用，监管当局要通过鼓励或强制信息披露来支持市场约束，而不是替代市场约束。可见，实证分析从理论上对银行监管市场化趋势的实际效果予以了积极评价。
综上所述，在经济全球化等因素的推动下，70年代末期以来，银行监管市场化逐步成为各国银行监管实践的一种必然趋势。所以，各国需要适时适度调整本国银行监管的实现力量，以顺应银行监管的市场化趋势，才能在经济全球化背景下实现银行监管的有效性。
我国作为一个转型中的发展中国家，在融入世界经济的过程中，确立了市场经济、市场金融为本国经济体制和金融体制的改革目标。1978年以来，我国经济市场化程度不断提高、参与经济全球化程度不断加深。在这种时代背景下，无论是与国际环境相融合，还是推进本国经济改革的深化，都需要我国具有一个市场化取向的银行监管体系，提高银行监管的市场化程度成为我国实现有效银行监管的必然选择。构建市场化取向的监管体系一是应以尊重、支持和互补市场力量为导向优化政府力量；二是应培育、加强银行自我约束和市场约束两大市场力量，逐步形成以市场力量为主导的监管格局。下面从这两方面深入探讨如何提高我国银行监管的市场化程度。
二、我国银行监管的市场化取向之一：政府监管制度的变迁
为了顺应银行监管的市场化趋势，实行严格控制性监管制度的国家纷纷取消各种限制竞争的监管措施，逐步构建和完善审慎性的政府监管制度。我国银行业的政府监管也曾经实行过严格控制性监管制度，并独具特征，而且目前仍在实施某些控制性的监管措施，所以，政府监管安排实现从控制性监管制度向审慎银行监管制度的过渡，是提高我国银行监管市场化程度的关键环节。为此，需要结合国情，分析我国控制性监管制度形成、发展以及淡出的历史逻辑和条件，探讨构建、强化审慎银行监管制度的推动因素和制约因素。
（一）控制性银行监管制度的形成与发展
一国银行监管制度的形成和发展通常是该国国情与历史环境条件的产物。我国控制性银行监管制度，是计划经济时期信贷计划管理体制在转型时期的延续。
1984年，我国人民银行专门行使中央银行职能以后，控制性银行监管制度开始逐步形成和发展起来。在履行监管职能初期，监管内容主要是把原来人民银行内部的信贷计划管理推广实施到国有银行和股份制银行，对信贷计划执行的合规性监管是控制性银行监管制度的初始内容安排，也是其标志性的内容安排。到20世纪80年代末期，控制性银行监管制度已经较为系统，包括对银行信贷业务实行计划控制和干预；限制性的市场准入政策；利率管制；业务范围限制；用政府信用和再贷款制度为国内银行业提供无限担保和资金支持；实行高比率的存款准备金政策等各种措施。1993年以后，随着市场经济体制改革的深入，一系列金融法规相继出台，对利率管制、业务范围限制等控制性监管措施从法律上明确化和规范化，控制性银行监管制度进入规范化、法制化的发展阶段。
与其他赶超型国家一样，我国控制性银行监管制度的形成与发展首先是服务于经济增长目标的。它具有两个基本特征：一是直接限制性，政府和监管当局以行政手段直接干预银行业的经营管理活动，包括业务规模、范围和价格等多方面的广泛限制；二是保护性，对银行业特别是国有银行业提供保护，维护其垄断地位，甚至直接提供资金支持以维护银行业的信贷能力。通过这些带有明显行政干预倾向的合规性监管安排，来满足政府控制银行系统向国有企业提供资金支持的需要，并推动经济快速增长。1978－1995年我国的GDP年均上升9.4%。
为经济增长服务的目标通常是控制性银行监管制度的普遍特征，在日本和韩国也是如此。随着我国市场经济体制改革的深化，非国有经济迅速成长，而国有企业盈利能力下降，对经济增长的贡献度也不断下降。但是，在这种情况下，直到1998年，控制性银行监管制度的大多数措施没有发生根本变化，仍然通过信贷计划和行政干预措施把大多数信贷资金以低成本投向国有企业，国有企业经营状况使信贷资金的利用效率低下，导致银行监管服务于经济增长的效果逐年下降，GDP与银行业投入实体经济资产总额的比率从1984年的1.33下降到1998年的0.91。由此可见，我国控制性银行监管制度不仅仅服务于经济增长的目标，它的形成与发展和我国转型经济的背景也是密切相关的，还服务于其他特殊目标。
我国经济转型是一个渐进的过程。在转型初期，居民收入水平较低，养老、医疗、住房及教育等方面的改革缺乏相应的经济和基础，而国家的财政能力又相对薄弱，国有企业所承担这些方面的社会职能对于保持社会稳定具有积极作用。在就业方面，虽然非国有经济的迅速发展提供了大量就业机会，但是，非国有部门的新增就业机会主要是吸纳农业劳动力的转移；在城市中，国有经济仍然是就业的主体。国有企业在社会稳定中发挥着非常重要的作用。
20世纪90年代中后期以前，低程度的金融开放对外部竞争具有屏蔽作用，在国内银行业居于垄断地位，不良资产对银行业稳定只是一个潜在的隐性威胁，与国有企业在转型经济的重要作用相比，银行业稳定尚不是社会稳定中最突出的问题。遵循比较利益的原则，政府有激励推行控制性银行监管制度、以侵蚀银行业稳定和效率为代价满足国有企业的信贷需求。同时，政府借助于非审慎的会计制度和税收政策等监管配套安排，一方面虚增利润，政府得到当前最大化的所有者收益和税收收入；另一方面对不良资产延期处理，把风险或欠账留到将来。所以，控制性银行监管制度除了服务于经济增长目标外，还服务于经济转型和保证国家效用最大化，它是我国实现经济赶超与推行渐进式改革道路的支持品。
（二）从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡
1998年以后，政府监管进入从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度的过渡阶段，它包括几乎同时进行的两个过程：一个是控制性银行监管制度淡出与变革；另一个是审慎银行监管制度的构建与强化。
1.控制性银行监管制度的淡出。控制性银行监管制度以侵蚀银行业自身的稳定和效率为代价，服务于经济增长和经济转型，降低了银行监管有效性，这种制度所导致的银行业不良资产和竞争能力的低下使其缺乏持续性运行的基础，所以，如同其他国家的经历相似，控制性银行监管制度发展到一定阶段，必然会面临着被变革或取消的命运。
我国经济运行在经历了较长时期高速增长以后，20世纪90年代中后期，经济增长开始放慢；产品供求状况进入买方市场，市场竞争程度的加剧使国有企业亏损比例上升，而1995年末，所有国有企业的资产负债率高达85%，在这种融资格局下，国有企业的亏损直接转化为银行业的不良资产；加上90年代中期形成的房地产泡沫破灭，银行业的不良资产问题日益突出，防范和化解金融风险的重要性显著提高。与此同时，国有企业的社会稳定功能相对下降。90年代中后期，国家在国有企业推行了下岗分流的政策，国有企业从业人数锐减。到1997年，在城镇就业方面，非公有制企业所提供的新就业机会已经超过了50%。1998年以后，住房、医疗和教育等领域的市场化改革迅速推进，社会保障和保险体系的框架初步建立，国有企业所负担的社会性责任相对减少。
1997年亚洲金融危机对包括我国在内的忽视银行体系稳定和效率的“东亚发展模式”产生了巨大警示作用。此时，银行业稳定发展成为政府首要目标，以亚洲金融危机为契机，在国内经济市场化程度提高、国有企业改革深化等内部因素推动下，政府产生了淡出控制性银行监管制度的激励，开始放弃利用干预银行体系谋求社会稳定和财政收入的立场，转而解决控制性银行监管带来的问题，逐步消化不良资产，解决银行体系的问题，以避免因银行危机而诱发社会动荡，来维护国家效用最大化。正是在这样的背景和逻辑之下，以1998年取消对国有银行贷款规模的限额控制为标志，控制性银行监管制度开始逐步淡出。1998年以后，进行了银行监管制度的一系列改革，例如，利率市场化、放松市场准入管制、放松业务范围限制等都是对控制性银行监管制度的变革和弱化。但是，毋庸讳言，其淡出的进程仍然会受制于国有企业改革和政府财政能力的制约。
2.审慎银行监管制度的构建与强化。1998年以后，审慎银行监管制度也开始构建和强化，虽然，控制性监管制度安排也包括一些审慎监管措施，如资产负债比例管理的各种比例规定，但在政府干预下往往流于形式，1998年以后，除了原有审慎监管措施的逐步严格执行以外，还引入了一些新的审慎监管措施，例如，修改了对呆账准备金的计提标准和比例，以提足拨备；推行以风险为基础的贷款质量五级分类管理体系；对商业银行的资本充足率采取了更为审慎的监管；用利润消化历史财务包袱，作实账面利润等。审慎银行监管制度之所以得到构建和强化，存在两大推动因素。
首先是避免银行业道德风险的内在要求。1998年以后，我国投入了巨额资金来提高银行业清偿能力，具体包括政府注资、剥离不良资产和市场退出等方式，这为维护银行业稳定和今后的健康发展发挥了积极作用。但是，其他国家的经历已表明，控制性银行监管制度的单纯淡出以及对银行业的救助性措施，并不意味着银行监管有效性的必然提高，即使提倡金融自由化的经济学家也认为：“使一个高度压抑的经济实现自由化就好像在雷区中行走一样，下一步可能就是最后一步。”原因在于，放松管制后宽松的经营环境和救助措施往往会带来问题银行的道德风险，进一步增加银行业的系统风险，即使在自律相对完善的美国银行业，也发生了储贷协会“为复兴而赌”的道德风险行为（Kane，1989）。
如果没有审慎监管制度的配合以及银行业自我约束的改善，政府支付的巨额成本只能暂时维持银行业稳定，并且会引发银行业的道德风险行为，进一步增加银行业不良资产。此时，监管当局所扮演的只不过是“救火队”的角色，“把有限的补充投向无底的篮子”，必然陷入“高成本、低目标实现程度”的监管困境。所以，构建和强化审慎银行监管制度是我国在淡出控制性银行监管制度过程中避免银行业道德风险，走出监管困境，提高监管有效性的内在要求。
其次是金融开放的外在压力。2001年，我国加入WTO，承诺大幅度开放国内金融业，金融开放使银行监管不再仅仅是国内事务，它锁定了政府监管制度变革的市场化方向，成为我国从控制性银行监管制度向审慎银行监管制度过渡的外在驱动力。具体来说：
（1）我国会面临实施国际监管规则的外部压力。以风险为核心的审慎监管制度已经成为银行监管的国际标准和趋势，随着外资银行市场份额的增加以及中资银行国际化程度的提高，审慎监管制度的缺乏既会导致对外资银行监管的真空，又会为中资银行国际化带来巨大的转换成本。银行业开放程度的提高要求监管制度向国际惯例靠拢，加快审慎监管制度的构建和强化。
（2）市场竞争程度的提高要求强化审慎监管制度。我国加入WTO以前，相对单一和封闭的市场环境，使银行业在整个社会投融资体系中居于垄断地位。加入WTO以后，来自外资银行、国内金融市场、国际金融市场的多方面竞争会不断蚕食中资银行业的垄断地位，降低特许权价值，从而会驱使银行从事风险程度更高的业务以弥补特许权价值的下降，为阻止银行业过分冒险，要求监管当局强化审慎监管制度。
（3）股权开放所带来利益主体的多元化要求强化审慎监管制度。金融开放不仅包括市场准入的开放，还包括股权的开放，吸引境外战略投资者已经成为我国银行业改革中的普遍做法。外资参股不仅带来资本规模的扩大，更重要的是带来了所有者主体的多元化，不仅政府，其余各类投资者也可以通过审慎监管制度缺失所形成的宽容的外部监管环境中获取高额利润，而为了避免银行危机，最终为银行业冒险行为进行买单者仍然是政府，获利主体多元化与成本支付主体单一化不对称的分配局面要求强化审慎监管制度，否则，股权开放会使国家利益得不偿失。
虽然构建与强化审慎银行监管制度已经成为我国政府监管制度变革的重要内容和未来方向，但是，其他国家的经历表明，在放松管制实践中，审慎监管措施往往不到位，出现监管宽容或缺失的问题。
原因在于，审慎银行监管制度有效发挥作用需要一系列外部前提条件和环境要求，对此，《有效银行监管核心原则》作出了明确概括：稳健且可持续的宏观经济政策；完善的公共金融基础设施；有效的市场约束；高效率解决银行问题的程序；适当的系统性保护的机制，这些外部前提条件的复杂性和广泛性有助于理解各国监管实践中审慎银行监管制度构建与强化的滞后状况。我国审慎银行监管制度的构建和强化不可避免地也要受到这些基础条件的约束，此外，我国控制性银行监管制度的正式淡出仅仅是20世纪90年代中后期才开始的事情，淡出的进程仍然受制于国有企业和财政体制改革的制约，而且留下了一个脆弱而庞大的银行体系。在脆弱的银行体系上强化审慎监管制度既要受到政府财政能力的制约，因为清理银行业不良资产需要支付巨额成本；又要受到金融体系结构的制约，因为我国证券市场发展受到抑制，银行体系在金融体系中居于垄断地位，为了维护储蓄向投资转化的渠道畅通，保证经济增长所需的资金，监管当局将面临放宽审慎监管标准的压力。
综上所述，1998年以来，我国政府监管的定位已经开始从替代市场力量向培育、增强市场力量的方向发展，进入制度转换的过渡时期。从其他国家的经验教训来看，加快审慎监管制度的构建和强化是缩短这一过渡时期的出路所在。而如前分析，加快国有企业和财政体制改革的步伐、稳步扩大金融开放、优化我国金融体系的结构安排、创造条件满足审慎银行监管制度的五大外部环境要求将是我国构建和强化审慎监管制度必须的应对之策，也是我国顺应银行监管的市场化趋势，提高监管有效性的必然选择。
三、我国银行监管的市场化取向之二：市场力量的培育与发展
经济全球化背景下，内外部条件的变化使实现监管市场化成为我国有效银行监管供给的关键所在。为实现银行监管的市场化，政府监管制度应从替代市场力量向互补和增强市场力量转变，但是，仅仅优化政府监管这种外部力量是不够的，还需要培育和发展市场力量，市场力量的发育状况良好是形成市场化监管体系的基础，如果这一基础存在缺陷，政府监管制度的转变也将难以实现。市场力量既包括银行的自我约束，也包括来自各种市场参与者的市场约束。
（一）银行自我约束的培育与发展
银行自我约束是外部监管力量发挥作用的基础，它包括内部的约束和外部行业之间的约束，银行内部的约束又分为产权约束、公司治理约束和内部控制约束三个方面。其中，产权约束是前提和基础，公司治理约束是核心和关键，内部控制约束是结果和目的、是银行内部约束的集中体现。银行行业之间的约束是银行开展业务活动的外部条件和面临的外部环境，它的作用形式是同业约束。
在我国经济市场化改革进程中，要素市场的改革是相对滞后的，而银行业从1994年才开始走向商业化改革道路，虽然银行业在短短十多年中逐步成为相对独立的市场主体，但是，其自我约束能力总体上是较为薄弱的。鉴于银行自我约束内涵丰富，在此通过简要分析培育和发展各种约束的制约因素及其解决策略以探讨如何增强我国银行的自我约束能力。
1.产权约束的培育与发展。在国有银行股份制改造以前，我国商业银行的产权具有较明显的单一国有性质，这种产权制度导致政府对银行的干预过多，监管机构很难贯彻一致的监管理念，执行独立的监管措施，同时，政府监管机构与商业银行血脉相连，也难以实施严格的监管措施。由于国有股东缺位，容易形成高级管理层的“内部人控制”。我国国有商业银行产权改革的发展方向是通过引进战略投资者和公开上市实现商业银行产权制度的多元化和股份化，减少政府的干预，增强其他股东对银行管理层的约束，使之成为真正的股份制商业银行。遵循这种改革方向，从2004年开始，国有商业银行采取了实行股份制改造；引入战略投资者，引进先进管理经验；逐步推行员工持股计划，优化股权结构等措施。目前，这些措施仍处于实施的起步阶段，在今后较长的一个阶段，它们仍将是培育和发展银行自我约束能力的重要步骤。
2.公司治理约束的培育和发展。我国商业银行的改革长期以来侧重于技术层面的问题，公司治理的改革步伐比较缓慢，特别是国有商业银行的公司治理结构目前还存在很多向题，例如，公司治理的框架不健全，股东大会、董事会、监事会的功能尚未完善；人事薪酬制度不合理；信息披露制度不健全，银行经营的透明度不高等方面。根据现状，应采取建立“股东大会一董事会一监事会一管理层”的规范的公司治理结构，建立监督机制和约束机制，建立职业经理人市场和有效的激励约束机制，加强信息披露和透明度建设等措施改善我国国有商业银行的公司治理，解决广泛存在的“内部人”控制问题，使董事会和管理层追求有益于公司与股东的目标，保证商业银行规范经营。
3.内部控制约束的培育和发展。商业银行内部约束的落脚点在于建立完善的银行内部控制体系，使内部控制制度覆盖所有的业务和所有的员工，即使是商业银行管理层也不例外。只有这样的银行才是金融市场的微观主体，可以对监管措施进行合理的反应，提高监管效率。我国商业银行内部控制体系建设起步晚，直到20世纪90年代中后期，才初步建立了内部控制制度和内部稽核机构，且受传统思维定式和经营管理模式的影响，内部控制还存在明显间题，主要表现在：尚未建立良好的内控文化和内控体系；控制行为分散，控制措施不到位；风险管理技术和能力不足；有序、有效的信息交流机制尚未建立；内部监督缺乏独立性及权威性。为完善商业银行的内部控制体系，需要针对商业银行经营管理的每个环节、每项业务、每个岗位都建立内部控制的具体措施，奖罚并举，调动员工积极性，使其主动按照内部控制制度的要求行动，并构建独立、权威的内审体系，加大内部控制的执行力度。同时，着力提高员工素质，运用现代化的风险管理技术和方法控制经营风险。
4.同业约束的培育和发展。行业组织的存在及其自律约束行为能够防止过度竞争，减少社会的交易成本，降低政府的监管费用，在保护生产者与消费者的利益方面发挥着积极的作用，对行业的稳定发展必不可少。商业银行的同业约束行为在世界范围内是较为普遍的，特别是西方发达国家的银行监管机构一般对同业约束组织都相当重视甚至过于倚赖，对银行同业约束赋予了较大职责，作为政府监管的重要补充。
1998年以后，我国相继在省会城市及经济比较发达的中心城市建立了银行同业公会。2000年5月，我国银行业协会成立，在银行业务运作方面较好地发挥了作用。但是，由于我国法律法规尚未给予银行同业约束足够重视；银行同业约束组织难以处理与监管机构和地方政府的关系，地位不够超脱，工作人员不独立等因素制约，银行同业组织的作用还是较为有限，尚未成为政府监管的有效补充。要从职能定位、组织机构、人员和资金来源等各方面对银行业协会进行改革，使之真正担负起行业自律的作用。
（二）市场约束的培育与发展
市场约束与政府监管都是来自外部的约束力量，但是，它是一种市场力量，是利益相关的公众为实现有效银行监管所能发挥的力量。随着金融全球化和金融创新的发展，银行业正在以前所未有的速度演进，业务规模和复杂程度迅速提高，而相对监管当局，市场参与者可以更加快速和灵活地对银行业的这些变化作出反应，市场约束已成为保证银行业稳健运行不可或缺的重要力量。
在政府监管为主的外部监管体系下市场约束不能无条件地自动生效，市场约束发挥作用需要满足一系列条件，包括：市场参与者可以及时获得准确的信息；市场参与者具有实施市场约束的激励；银行通过调整自身行为对市场信号作出反应的程度；金融市场的发育程度，等等。对我国来说，控制性银行监管制度、银行自我约束能力和市场自身的缺陷极大地弱化了市场约束的作用。
1998年以后，随着控制性银行监管制度的逐步淡出，审慎监管制度的各项措施开始逐步实施，政府监管制度对市场约束的屏蔽作用减轻，社会公众的市场参与意识和对银行的外部监督意识才开始复苏，市场约束力量才开始得以发育。但是，对照上述市场约束发挥作用的一系列条件，可以发现，不仅信息披露和市场参与者激励方面存在严重缺陷，证券市场不发达，特别是银行自我约束能力的薄弱等问题对市场约束也构成了严重制约，所以，我国银行业所受到的市场约束力量还是非常薄弱的。市场约束力量的薄弱又造成我国银行体系、监管当局和存款人存在不同程度的道德风险，这不仅使监管成本高昂，而且导致银行体系更容易受到传染的影响，加大了危机爆发的概率。
所需条件的多样性和复杂性决定了我国市场约束的培育和强化将是一个循序渐进的过程。目前，从发展定位来说，市场约束应该在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
1.必须引入市场的惩罚力量，以利于市场形成一个良好的预期，渐次向市场力量主导的银行监管体系过渡。我国银行监管体系中似乎并不缺乏惩罚的力量，但是，这些惩罚力量主要是来自政府监管安排，所缺乏的是来自市场的惩罚力量。尽管政府的严惩具有不可否认的威慑力，而且需要进一步加强，然而，既有的政府惩罚往往具有明显滞后性，存在诸多漏洞，违规者受到惩罚之时，往往已经造成了巨额的损失。所以，必须通过强化市场约束引入来自市场的惩罚力量，使过度承担风险的银行能够迅速被暴露，并为之支付相应的代价。
2.在当今金融全球化的条件下，资本流动频繁多变，羊群心理会突然或在困难时期产生市场约束，来惩罚银行和个人消费者而不是控制风险，特别是在居民收入水平较低的情况下，对存款者的利益损害更为严重。当我们希望享受市场驱动银行监管体系的好处时，可能会面临市场混乱和金融危机的严重威胁。由金融风险导致社会混乱的代价是我国经济改革和社会稳定所无法承受的，从这个角度来看，无论是道德风险问题还是诸如委托代理等问题，都无法与维护存款人利益、特别是对中小储户的利益保护相比。所以，我们必须要考虑承受能力和现实的客观条件，保护处于弱势地位的存款人利益，市场约束的强化应循序渐进，在惩罚和保护之间寻找一个平衡点。
毋庸置疑，强化市场约束最重要的步骤是鼓励银行公开披露更准确和更详细的信息。完全的信息披露是市场约束有效的先决条件或者基础，因为公开的信息是指导银行股东、债权人、存款人以及其他市场参与者作出决策的关键因素；同时，信息披露状况的改善也是构建和强化审慎政府监管制度的必然要求，有利于更好地发挥政府监管的作用。所以，改善银行业公开信息披露状况是强化市场约束的突破口。
遵循上述思路，借鉴其他国家强化市场约束的成功经验，笔者认为，主要可以采取以下措施增强我国银行监管体系中市场约束力量：（1）以严格的会计方式核算银行资产负债表，计算资本充足率；（2）把透明度纳入政府监管框架，这包括提高银行体系的透明度和政府监管安排的透明度两大方面；（3）深化银行业开放，提高银行业竞争程度；（4）建立显性的存款保险制度；（5）积极促进和规范本国评级机构、会计师事务所等中介机构的发展。
以上主要是沿着以信息披露为突破口，在惩罚和保护之间定位市场约束的思路提出了强化市场约束的政策建议，除此以外，对照市场约束发挥作用的一系列条件，积极推进利率市场化、规范和促进资本市场的发展、加快银行股份制改革和公开上市、完善社会保障体系、改善金融领域的立法和执法状况等都是强化市场约束必须的配套措施。
（三）市场化取向的理想路径：政府力量与市场力量的互促互进
以上简要探讨了我国培育和发展两大市场力量的主要线索。可以看出，在构建市场化取向的监管体系过程中，无论是政府监管制度的变迁，还是市场力量的培育，都存在大量的障碍和困难需要解决，都需要许多配套措施。之所以如此，一个基本的原因在于，银行监管的市场化取向改革是经济市场化改革的一个有机组成部分，目前我国只是初步建立了社会主义市场经济的框架。银行监管的市场化取向改革较为稳妥的进程安排是随着市场经济体制的逐步完善和金融开放的不断扩大渐次推进，超前不仅缺乏基础条件的支持，还容易陷入金融混乱的困境；滞后则有美、日、韩三国银行危机的前车之鉴。
银行监管的市场化取向改革不仅需要处理好与经济市场化改革和金融开放的外在逻辑关系，还要处理好改革政府监管制度和培育市场力量的内在逻辑关系。目前我国正处于由控制性监管逐步向放松管制和审慎监管的过渡阶段，犹如船只航行在未曾经过的深水区域，他国在此阶段银行危机的经历值得我国警惕。控制性监管的逐步淡出会消除市场力量发育的制度障碍和束缚，而审慎监管的构建和强化则是市场力量健康发展的制度保障，政府监管制度的变迁进程应与市场力量发育程度相协调，只有市场力量有了较好的发展，才能真正实现审慎性监管对控制性监管的替代。所以，既要给市场力量发展适度的空间，又要避免对薄弱市场力量的过分依赖，两者之间应互促互进，以实现政府监管制度的优化和市场力量的强化，逐步形成市场力量为主导的监管格局，提高经济全球化的背景下我国银行监管的有效性。中国银行转中国银行福建张厦静
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