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行政复议实践中，经常出现以下两种情形：一是申请人要求对行政不作为进行复议但理由又不成立；二是行政复议机关受理申请后才发现该申请不符合法律规定的受理条件。上述两种情形，适用《行政复议法》规定的不予受理、维持、撤销、变更、责令履行等行政复议决定均不适合，全国各地做法都不一样。为弥补《行政复议法》的立法疏漏，《行政复议法实施条例》在第四十八条作了补充规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。 但若申请人不服行政复议机关的该驳回决定，能否将驳回行政复议申请行为作为诉讼标的向人民法院提起行政诉讼，《行政复议法实施条例》及相关行政法律、行政诉讼法律均未明确规定。实践中存在几种分歧意见：有观点认为应以“原具体行政行为”为起诉对象，因为驳回行政复议申请仅是对申请人要求进入行政复议程序的一种拒绝，并未对原具体行政行为作任何改变；也有观点认为应以“驳回行政复议申请”为起诉对象，因为驳回行政复议申请侵害了申请人“诉权”。笔者认为，上述观点都有失偏颇。驳回行政复议申请行为能否纳入司法监督的范畴，应视驳回行政复议申请的具体适用情形而定。 驳回行政复议申请的适用情形分析 当事人的诉权分为程序意义上的诉权和实体意义上的诉权。程序意义上的诉权又称之为“起诉权”，即当事人认为自己的合法权益受到侵害，请求国家机关确认和保护的权利；实体意义上的诉权称之为“胜诉权”，即当事人请求国家机关满足其诉讼请求的权利。与之相对应，《行政复议法实施条例》规定适用驳回行政复议申请的情形也有两种：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。第一种情形是行政复议机关经过实质审查后，发现行政复议申请的依据不足或理由不充分，进而驳回行政复议的“具体请求”，是实体意义上对行政复议请求的否定，即对申请人“胜诉权”的否定。第二种情形是行政复议机关在受理申请后，对照行政复议法及实施条例明确规定行政复议申请应当符合的条件，发现不符合而驳回行政复议的“申请”，是程序意义上对行政复议申请权的否定，即对申请人“起诉权”的否定。 驳回行政复议申请的行为性质分析 驳回行政复议申请是行政复议决定的一种类型，因此行政复议制度的性质也就决定了驳回行政复议申请的行为性质。而我国行政复议制度的性质，可以通过《行政诉讼法》及其相关司法解释关于行政复议的一些规定进行诠释。 我国《行政诉讼法》关于行政复议的规定涉及四个条文：第十七条、第二十五条第二款、第三十七条、第三十八条。上述四个条文中，第十七条和第二十五条第二款规定，行政复议机关改变原具体行政行为的，行政复议机关是被告。该规定明确显示，改变原具体行政行为的行政复议决定属于具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条规定，不服行政复议机关不作为的，以行政复议机关为被告，更是扩大了行政复议机关作为行政诉讼被告的范围，进一步强化了行政复议作为具体行政行为的性质定位。 可见，行政复议决定虽然是行政机关对争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的行为，但是这种行为本身也是一种具体行政行为，是一种具有司法特色的具体行政行为。因此，驳回行政复议申请的行为也是一种具有准司法性质的具体行政行为。但是需要注意的是，具体行政行为不一定就具有可诉性。 具体行政行为的可诉性分析根据《行政诉讼法》第十一条、第十二条的规定，除国家行为、抽象行政行为、内部行政行为或最终裁决行为外，凡是具体行政行为侵犯相对人人身权和财产权的，相对人都可以向人民法院提起行政诉讼。这里虽然使用“人身权”和“财产权”两个概念，但从立法的本意及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定分析，我国对可诉性具体行政行为的范围仅排除政治权利，并未排除其他经济和社会权利。 驳回行政复议申请作为行政复议机关终结行政复议程序的一种具体行政行为，是否侵害了申请人的人身权、财产权或其他非政治性权利？从上述分析看，适用驳回行政复议申请的第二种情形，即行政复议机关受理后发现申请不符合法定受理条件，此时行政复议机关的驳回决定实质上是不予受理申请的另一种表现形式，侵害的是申请人的“起诉权”。而对该“起诉权”的侵害可能间接侵害申请人的人身权、财产权。因为行政复议机关可以就具体行政行为的合理性进行审查，而该合理性就可能涉及申请人的人身权、财产权，如行政拘留10日或5日，行政处罚1000元或500元。但人民法院只能审查具体行政行为的合法性，而不能审查具体行政行为的合理性。因此，笔者认为，行政复议机关否定申请人“起诉权”的驳回行政复议申请是具有可诉性的具体行政行为，申请人不服该驳回决定，可以以行政复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼。 但是适用驳回行政复议申请的第一种情形，即行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，此时行政复议机关的驳回决定实质上是维持行政机关的原具体行政行为，包括原不作为，并未对申请人的人身权、财产权或其他非政治性权利产生直接影响。若允许人民法院将这类驳回行政复议申请行为作为诉讼标的，将违背了行政复议制度的功能定位。 行政复议制度的功能定位分析 《行政复议法》第一条规定，行政复议目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。《行政复议法实施条例》第一条规定，为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用。上述两个法条将行政复议制度功能定位于权利救济、行政监督和化解纠纷。但随着行政复议活动的逐渐推进，2006年，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，将行政复议规定为与行政诉讼并列的行政争议解决机制，要求各级政府加强行政复议工作，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会和谐稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。结合《行政诉讼法》在总体上采取“或议或审”的方案，意味着行政复议对行政诉讼主要发挥一种减负的功能：一是通过行政复议，一部分行政纠纷得以化解；二是即使仍有一部分没有得到完全解决，但复议机关已经在先行的审查过程中，对涉及的专业技术问题做出了相应的判断，同时也对案件要点进行了梳理和澄清，客观上也大大减轻了司法机关的工作量。 既然我国行政复议制度的功能定位在权利救济、行政监督、化解纠纷、诉讼减负四大方面。若坚持将驳回行政复议申请的第一种法定情形——“驳回行政复议请求”作为行政诉讼标的，不仅违反了诉讼经济原则，而且也造成行政案件经过行政复议后纠纷不减反增的乱象，使得行政复议和行政诉讼这两种本应协力解决纠纷的机制，在实践中却相互对峙。看似满足了程序上的完整，却严重忽视了行政复议和行政诉讼均应解决纠纷的这个功能本质。毕竟当事人无论申请行政复议还是提起行政诉讼，都是为了解决其原始纠纷。 综上所述，笔者认为行政复议机关适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定作出的驳回行政复议申请，申请人不服的，不能以行政复议机关为被告提起行政诉讼，而只能以作出原具体行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼；行政复议机关适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的驳回行政复议申请，申请人不服的，可以行政复议机关为被告提起行政诉讼，也可以以作出原具体行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼。 （作者单位：福建省漳州市人民政府法制办公室） |
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