龚雄艳
监察机关是人民政府行使监察职能的专门机关，和其他行政机关一样都存在“民告官”被提起行政诉讼的法律风险，但由于行政监察职能的特殊性，使得其部分行政行为排除了司法救济途径，加之实践中对行政监察机关被诉的报道很少，这在一定程度上造成了监察机关对自身被诉法律风险问题的研究不足、认识偏差。本文试图厘清行政监察机关行政行为性质，结合实际查找监察机关被诉法律风险点，并探索提出监察机关预控被诉法律风险的应对思路。
一、监察机关行政行为的性质分析
实践中监察机关的行政行为，不仅限于对行政机关工作人员的奖惩、任免决定等内部行政行为，还包括在实施监察过程中，对公民、法人或社会组织作出的对其人身权、财产权等产生实际影响的外部行政行为，如暂扣违纪款物的行为。
（一）监察机关对行政监察对象作出的内部行政行为，不存在被诉的法律风险。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三项规定：行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，人民法院不予受理。监察机关对行政监察对象作出的监察决定、复核决定、复查决定或复审决定等行政行为，其处理结果主要是对监察对象给予警告、纪律处分、记过、降薪、撤职、留用察看、开除等纪律处分、停职检查或任免等措施，不服的应向上一级监察机关提出，而不能向人民法院起诉。《行政监察法》第四十二条规定，上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。因此，监察机关的内部行政行为不属于行政诉讼的受案范围。国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不享有对监察行政行为提起诉讼的权利，人民法院在接到该类起诉时，应不予受理或驳回起诉。
（二）监察机关对公民、法人或其他组织作出的侵犯其合法权益的外部行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《中华人民共和国行政监察法》规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。从上述规定可以看出，监察机关是人民政府的组成部分，其行使的权力当然是行政管理的职权，当行使这种行政权力侵犯公民、法人或其他组织合法权益时，理所当然地应当接受司法审查。因此，公民、法人和其他社会组织认为行政监察机关作出的具体行政行为侵犯了自己的人身权、财产权等合法权益的，有权就该具体行政行为向人民法院起诉。
（三）监察机关的行政行为性质存在争议的，人民法院应先予以受理。实践中还有一种情形，就是监察机关认为对象是行政监察对象而做出了奖惩、任免等行政行为，而对方却认为自己不属于国家公务员和国家行政机关任命人员，是否属于内部行政行为存在争议的，就不能排除司法救济。如2003年《法制日报》曾刊登过佛山市顺德区某物资公司副经理苏某起诉顺德区监察局的案例，苏某担任副经理期间，通过采购有色金属等为公司获利近亿元，从中苏某取得七百余万元的“奖金”，顺德区监察局认为苏的行为严重违反财政法规，作出了对苏某给予行政开除处分的决定并收缴苏某提取的所有奖金。这一行为被苏某起诉到法院，认为自己是该物资公司的聘用人员，不是也不可能是监察机关的监察对象。一审法院以行政监察机关作出的行政监察决定不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回原告苏某的起诉。但二审法院则裁定指出，监察机关作出的监察决定、复核决定、复查决定或复审决定，指向必须是行政监察对象（即国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员）。如果行政监察机关对非法定监察对象的公民、法人或其他组织作出对其权利义务产生实际影响的决定时，该决定属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、监察机关被诉法律风险点的查找
监督者更要接受监督。任何一级监察机关必须树立起行政行为存在被诉的法律风险意识，主动查找行政监察执纪办案的薄弱环节，将那些极易损害公民、法人和其他组织人身权、财产权或其他合法权益的行政行为作为高危风险点，预先加强风险防范，维护行政监察的权威性。
（一）超越职权。比较常见的有两种：其一，行政监察机关没有行政处罚权,若实施行政处罚则构成越权行政。如某县监察局对乱收费的监察对象处以非法所得额两倍的罚款;某县监察局会同工商局吊销了某企业的营业执照等行为,均引起了行政诉讼并导致败诉。其二，《行政许可法》第72条、74条赋予行政监察机关对违反《行政许可法》的行为有责令有关行政机关及其工作人员予以改正的权力,但行政监察机关不得以自己的名义直接作出行政许可决定,否则可能引起行政诉讼。
（二）滥用职权。滥用职权损害行政相对人人身权的行为主要有:在行政案件调查中,非法进入行政相对人的住宅进行检查或搜查；在“两指”、询问过程中殴打、体罚行政相对人,造成其身体致伤致残的；违法限制行政相对人人身自由的。如对非监察对象采取“两指”措施,对不符合条件的行政相对人采取限制出境等措施的；侵犯行政相对人名誉权的。
滥用职权损害行政相对人财产权的行为主要包括:超范围暂扣涉嫌违纪财物，如在调查党纪案件中以监察机关的名义（监察机关暂扣、封存制式文书，党纪政纪文书混用突出）对非国家公务员和国家机关任命的公民暂扣、封存有关文件、资料及暂扣违纪款物等；暂扣非涉案的合法财物；对暂扣、封存的文件、资料、财务账目和财物不履行监管职责,发生损毁、灭失或其他严重后果，如报纸曾报道某市监察局对扣押的数百辆自行车疏于保管,造成损坏,被法院判决赔偿对方30万元；违法处置暂扣财物的；违法做出没收、追缴、责令退赔决定的。
（三）行政不作为。依据《行政诉讼法》第11条第5项规定,此种行为应当指监察机关对行政相对人申请保护其人身权、财产权的法定职责拒绝履行或者不予答复的行为。其一，检举人要求监察机关制止打击报复行为,监察机关不予受理或不予答复造成检举人人身权、财产权受到损害的；其二，对要求监察机关纠正本级人民政府所属部门或下级人民政府作出的损害申请人人身权、财产权的违法决定、命令、指示的申请不予受理或不予答复的。
三、监察机关被诉法律风险的防控思路
监察机关及其公务员要强化风险意识和责任意识，加强对行政监察执纪办案的有效监管，在思想和实践中努力构筑一道防控监察机关法律风险的“防火墙”。
一是围绕依法行政，加强风险教育，提高法治意识。由于监察机关及其公务人员（包括派驻监察机构和特邀监察员）的职务行为，其法律后果都是归于监察机关，所以监察机关及其公务人员的法治意识教育，是监察机关依法行政、防控被诉法律风险的有力保证。由于纪委、监察合署办公，要突出树立双重主体身份意识，在加强党纪条规、政策文件等学习教育的同时，要强化行政执法意识和法治意识，普及基本行政法和行政诉讼法知识，加强风险意识和责任意识教育，提高法律风险预判能力，对高危风险点做到心中有数，绕开“雷区”，严格依纪依法执纪办案。
二是针对自身高危涉诉法律风险点，建立预控措施。监察机关及其工作人员履行职责对外做出的一切行为只要是对特定行政相对人产生实际影响的，都属于监察机关的具体行政行为。相对于政策法规、文件等抽象行政行为，这些具体行政行为均是法律规定的被诉范围。在加强对抽象行政行为进行论证把关等严格程序的同时，对监察机关作出类似采取“两指”措施、暂扣违纪款物等高危风险行为，在考虑工作便利的同时，也应设置对其实体、程序合法性的严格审查、归口管理。监察机关各职能部门及各岗位均应结合自身工作实际开展风险自查，既查廉洁风险，也查可能引起诉讼的法律风险，强化对监察文书和监察机关内部部门公章的规范使用，加强对派驻纪检监察机构、特邀监察员的管理，加强对执纪办案部门严格依纪依法办案的监督和回访。
三是坚持有错必纠原则，发现问题及时纠正。对于那些本身存在实体或程序违法的监察机关的具体行政行为，一旦发现则及时主动予以纠正。加强对行政复议、行政申诉案件的有效处理，如果民众已经在申诉、复议，监察机关应认真审核，对有问题和造成损害的，及时纠正。进一步畅通群众表达不同意见的有效途径，加强对行政行为事后跟踪防控机制，及时处理这些行政行为存在的纠纷，以避免这些纠纷潜在的法律风险衍化成现实。监察机关应当在内部建立起相应的诉讼案件统一协调管理制度。对重大的、具有典型意义的监察被诉案件，应当进行研讨总结，通过案件研讨找出症结，举一反三，防患法律风险于未然。
