监察机关如何减少和避免行政争议
监察机关是行使监察职能的专门机关。在监察过程中，监察机关如果违反法定的权限和程序，很可能会侵犯行政相对人的合法权益，从而导致行政争议案件的发生。近年来针对监察机关提起行政复议、行政诉讼的案件时有发生。监察机关应如何减少和避免这类案件，本人结合工作实际谈谈看法。 监察机关可能引发行政争议案件的常见情形 超越职权。职权法定原则要求监察机关行使权力必须有法律法规的明确授权。如果监察机关在法律法规授权的范围之外行使权力，就是超越职权，属于行政违法行为。监察机关超越职权的形式主要有以下几种：一是超越地域范围，如甲地监察机关对乙地的监察对象进行监察；二是超越权限范围，如下级监察机关对上级监察机关管辖的监察对象进行监察；三是超越职责范围，如监察机关在监察过程中对非监察对象进行监察等形式。 滥用职权。滥用职权有广义和狭义两种解释。广义上的滥用职权包括超越职权，狭义上的滥用职权是指没有超越法律法规的授权范围，只是在法律法规规定的范围内不正当地行使权力，本文所称的滥用职权，是指狭义上的滥用职权。监察机关滥用职权的形式主要有以下几种：一是玩弄职权，随心所欲地对事项作出决定或者处理；二是故意不履行应当履行的职责，或者任意放弃职责；三是以权谋私、假公济私，不正确地履行职责等。 违反办案程序。根据现代诉讼理论，司法公正包括实体公正和程序公正。程序公正本身直接体现出来的民主、法治、人权和文明的精神，并不依赖于实体公正而存在。程序是否公正，是衡量社会公正度的一个极为重要的指标。实践中，监察机关可能违反法定程序的情形主要有：一是违规或非法调查取证；二是不按规定程序或简化程序办案；三是超期办案；四是不认真执行回避等制度。 不履行法定义务，又称不作为。行政主体对负有的法定义务，应履行而不履行的行为，称作“行政不作为”。 在监察机关的工作实际中，因不作为而引起行政争议的情形主要是监察机关不按规定履行答复、告知等义务。《中华人民共和国行政监察法》第六条规定，对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复，监察机关对上述应负的义务，应及时履行。 监察机关减少和避免行政争议的途径 准确界定监察对象。根据《行政监察法》的有关规定，监察对象的范围包括国家行政机关及其公务员，国家行政机关任命的其他人员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。监察机关只能对上述对象依法进行监察。 正确行使监察权力。《行政监察法》对监察机关履行职责和调查违反行政纪律行为时的权限做出了具体规定。监察机关在监察过程中必须严格遵守，不得超越和滥用这些权力，否则，就会引发行政争议案件。一要严格规范“两指”措施。根据《行政监察法》的有关规定，监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释或说明，这就是我们平常所说的“两指”。监察机关要严格规范“两指”措施的使用：一是严格“两指”措施的使用条件和权限。监察机关要在规定场所、严格按照权限和时限对监察对象使用“两指”；二是认真落实“两指”的审批和备案程序，不得“先‘两指’后审批”，坚决杜绝以“集中谈话”、“自愿留置谈话”等方式规避审批程序；三是切实落实“两指”各项安全措施，保障“两指”对象的合法权益。未经批准严禁将办案对象带离监控区域，不得有逼供诱供、变相体罚、侮辱人格等行为。 二要慎重行使可能侵犯涉案人员或单位财产权的行为。一是暂予扣留、封存行为。根据《行政监察法》的规定，监察机关可以采取暂予扣留、封存能够证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料。实践中，监察机关在采取暂予扣留、封存措施，特别是在暂扣财物时，往往不加区分的将财物全部暂扣下来。如果暂扣的财物中有非监察对象的财产，且监察机关对不当行为不进行及时纠正，那么监察机关成为行政复议的被申请人或者行政诉讼的被告就难以避免。二是冻结存款行为。根据《行政监察法》的有关规定，监察机关可以查询涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款，但不能直接冻结，如需冻结，需按程序提请人民法院协助。三是没收追缴财物行为。根据《行政监察法》的有关规定，监察机关对违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔。监察机关须严格执行该规定，不得超出职权范围对非监察对象的财产没收追缴。 严格遵守有关程序规定。在司法以及执纪实践中，不同程度存在重实体轻程序的倾向。殊不知，监察机关在执纪活动中如果程序不到位，也很容易引发行政复议、行政诉讼，甚至会导致可能胜诉的案件败诉。根据《行政监察法》等的有关规定，监察机关在程序方面应遵守的具体要求主要是:严格遵守《行政监察法》的规定；切实保障被调查人合法权利;严禁刑讯逼供、暴力威胁和以其他非法方法收集证据；监察机关依法独立行使监察权；按法定期限办案、结案。 有效预防行政纷争，探索建立行政争议案前解决机制。监察机关对于可能引发行政争议或造成较大影响的违法、不当行政行为，应及时纠正或督促有关部门及时处理，从而在源头上预防和化解行政争议。在收到当事人的行政争议申请时，对初步审查发现监察机关的具体行政行为在程序或实体方面、合法性或合理性方面存在瑕疵的案件，以当事人自愿接受为基本原则，综合运用协调、调解、和解等方式，有效化解行政争议。□ 作者单位：江西省纪委监察厅案件审理室 （本文刊载于《中国监察》2014年第11期） |
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