监察机关申请财产保全探析
[内容摘要]申请人民法院采取财产保全措施是现行法律法规赋予监察机关为数不多且行之有效的职能措施之一。本文从财产保全的概念介绍入手，分析了监察机关申请财产保全的法律依据及基本特征、应遵循的原则，提出了有待明确和必须解决的法律问题，并提出了相应的立法建议。
[关键词]财产保全 法律依据 立法缺陷 完善措施
一、财产保全的概念与分类
财产保全是人民法院在受理民事诉讼案件和行政执行案件中，为了保证民事案件当事人和行政机关或具体行政行为确定的权利人的合法权益，保证将来发生法律效力的法律文书和行政执行文书能够顺利执行，而对有争议的标的物或有关财产采取一种限制处分的临时性法律保护措施。
财产保全可分为民事诉讼案件中的诉讼保全、财产保全和行政执行案件中的非诉讼行政执行前财产保全。非诉讼行政执行前财产保全，是人民法院根据行政机关的申请，对行政机关在具体行政行为中的行政相对人、单位的物品、财产采取查封、扣押、冻结、提存等措施，以保证具体行政行为实现的行为。监察机关申请的财产保全就是非诉讼行政执行前财产保全的一种，这一制度可以有效地防止被监察的部门和人员隐匿、转移、挥霍其财产、逃避监察，从而保证监察机关依法履行监察职能，维护行政纪律，促进廉政建设。
二、监察机关申请财产保全的法律依据及其基本特征
1、监察机关申请财产保全具有实体法依据和程序法依据。
(1)现行《行政监察法》明确规定了监察机关申请财产保全的实体法依据。
《行政监察法》第二十一条规定：“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。”
(2)有关司法解释规定了监察机关申请财产保全的程序法依据。
《行政诉讼法解释》第九十二条规定：行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。同时，《最高人民法院监察部关于执行<中华人民共和国行政监察法>第二十一条若干问题的规定》（以下简称《规定》）对监察部门申请财产保全的管辖法院、监察机关应当提供的材料、保全时限、保全错误的赔偿责任等问题也作了较为具体的规定。至此，监察机关申请财产保全的规定，在程序法方面有了法律保证。
2、监察机关申请财产保全具有自身的一些基本特征。
监察机关申请法院采取财产保全措施一般要经过申请、裁定、解除程序，因保全错误或不当给被申请人造成经济损失的，申请人还必须履行赔偿程序。由此可见，监察机关申请财产保全具有以下基本特征：
(1)行政强制性。不管被监察对象是否愿意，只要监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时有充分证据证明被申请人有违法转移、隐匿违法取得的资产行为的，且认为有必要采取强制措施予以制止的，即可向法院申请财产保全，具有行政强制性特征。
(2)临时救济性。申请财产保全不是最终目的，而是监察机关为了进一步掌握证据，揭露问题，防止公共资产的流失，挽回公共资产的损失，在必要时启动的临时性、救济性的辅助程序，具有临时救济性特征。
(3)行为风险性。申请财产保全是监察机关作出的一种过渡性具体行政行为，后续是否就被申请保全财产形成相关监察决定、是否需要继续申请强制执行、是否存在监察风险、是否应当承担赔偿责任等都具有很大的不确定性。申请财产保全极具风险性。
三、监察机关申请财产保全应当遵循的原则
1、合法性原则。监察机关申请财产保全应当具备法定申请条件，而且程序合法。法定申请条件包括：被申请人必须是依法监察的被监察单位；被申请人存在违法取得的资产；被申请人存在违法转移、隐匿违法取得的资产的行为。程序合法包括：申请时间必须是监察过程中，申请强制执行监察决定之前的监察机关认为合适的时间；必须向管辖地人民法院提出书面申请；必须向法院书面陈述申请财产保全的理由、事实根据以及申请保全财产标的的具体情况；按照受理法院的要求提供相应的担保。
2、目的性原则。监察机关申请财产保全应当具有特定目的，一般情况下有三种目的：一是为了维护公共资产的安全，防止非法流失；二是为了后续形成的监察决定的顺利执行。
3、谨慎性原则。监察机关申请财产保全应当遵循职业谨慎原则，防范监察风险，《财产保全申请书》必须经由监察机关主要负责人签发。监察机关申请财产保全应当正确评估审监察险，承担风险补偿责任。因监察机关行为错误或不当给被申请人造成经济损失的，要按《国家赔偿法》的规定承担相应的赔偿责任。
4、成本效益原则。监察机关申请财产保全应当考虑监察成本和效益因素。要综合考虑监察的时间、人力、费用以及违法财产价值金额等因素，决定是否申请财产保全；一旦决定申请保全，应当依法预交并按规定承担财产保全的申请费用。
四、监察机关申请财产保全应予明确的问题
1、财产保全的承办部门问题。
按照法院内部的分工，行政机关申请执行的案件一般由行政庭或者行政非诉执行庭来负责。但是，行政庭处理的是行政相对人认为具体行政行为违法而起诉行政机关至法院的行政纠纷案件，但是监察行为不是行政诉讼法规定的可诉行为，不存在后续行政诉讼，所以在法律没有明确授权的情况下不适宜由行政庭来承办；行政非诉执行庭和执行局（庭）执行的案件也是已经生效的法律文书，其前提是具体行政行为已经作出并生效，而监察机关申请财产保全时一般还未对监察对象作出具体行政行为，显然，监察机关的申请不符合这个条件。法院的纪检监察局（室）主要是处理法院干警在办案过程中的违法乱纪的行为，双方当事人是举报、控告人和本院干警，所以对其他监察机关对非本院干警的监察没有管辖。据此，本人认为，在相比较的情况下，由立案庭承办还是比较合适的。
2、财产保全的效力期限问题。
监察机关申请财产保全的效力期限，《行政诉讼法》第九十二条未作明确规定，而《规定》第四条仅仅规定了监察机关提请人民法院解除保全的时间，没有规定一个相对固定的期间。参照《民事诉讼法》非诉讼行政执行前财产保全的相关规定，申请人申请财产保全后15日内必须起诉，逾期则解除保全。很显然，监察机关申请财产保全的目的不是为了起诉，监察机关提出财产保全申请后是不可能起诉的。这一法律规定的漏洞在司法实践中已经产生了难以解决的问题，给监察机关申请财产保全在效力期限问题上带来了无所适从的法律后果。在监察践中，监察机关在15日内很难完成一系列法定的程序而直接进入审监察定的执行环节。因此应尽快界定监察机关申请财产保全的合理效力期限，弥补立法上的缺陷。
3、救济程序问题。
我国财产保全制度中，《行政诉讼法》及《行政监察法》中根本没有规定行政机关申请财产保后的程序权利保障条款，只有在《民事诉讼法》第九十九条规定：“当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”尽管行政诉讼可以参照此执行，但是这种保全的复议制度由于过于简约，导致权益保障功能的虚无，由于缺乏当事人权利和义务的规定，全然没有当事人参与的场合和机会，所以导致当事人的程序缺席。为维护被监察对象的合法权益，可以在《行政监察法》中明确救济途径：“被监察对象对监察机关申请财产保全可以向监察机关申请复议一次，经复议后仍不服的可以向法院或直接向法院提出异议，法院必须在24小时内审查并作出裁定。”这样既可以降低监察机关的潜在危险，又可以使当事人的合法权益及时得到救济。
4、申请保全的范围问题。
《行政监察法》及其实施条例都没有对申请财产保全的范围作出详细的规定，只有民诉法对财产保全范围作“财产保全限于请求的范围或本案有关的财物”的限制性规定。这里所说的“请求”，对非诉讼行政执行前财产保全申请人来说是权利请求，对诉讼保全申请人来说是诉讼请求。所谓“限于请求的范围”，就是指被保全的财物的价额应与权利请求或诉讼请求的价额大致相等，人民法院不能任意裁定财产保全的范围。而监察机关作为国家机关是不能担保主体的，也就无法为申请财产保全提供担保，在没有担保的情况下，法院对监察机关的冻结范围很难作出判断。
五、对监察机关实行财产保全措施的立法建议
1、根据我国现行的实施行政强制措施以行政机关申请人民法院实施为主、由行政机关依据法律、行政法规授权独立实施为辅的法律体制，总结审监察法实践的经验，建议对《行政监察法》中相关财产保全的规定进行必要的修订。在保留原有申请人民法院执行财产保全措施的同时，授权监察机关对被监察对象违法取得的资产可以独立实施财产保全性质的强制措施，如直接冻结银行存款等，使得监察机关可以根据具体情况自主决定财产保全强制措施的实施方式，以提高监察效率,降低监察成本。
2、在我国没有完成关于行政机关实施行政强制措施一般规则的单独立法之前，为了弥补《行政诉讼法解释》、《行政监察法》和《规定》规定的严重不足，建议国家监察部和最高人民法院监察机关申请财产保全中尚未明确的承办部门、效力期限、救济程序和保全范围等问题作出明确的法律规定，指导和规范监察机关和人民法院实施财产保全的具体行为。
参考文献：
1、江伟等：《完善我国财产保全制度的设想》，载《中国法学》1993年第5期。
2、肖光亮：上海市第二中级人民法院《 “规范司法行为,促进司法公正”专题研讨会专辑之九》。
3、汪国钧：《审计机关申请财产保全探析》。
4、夏思扬、代贞奎：《当前非诉保全存在的问题及对策》，正义网。
5、常福林：《浅析诉讼保全存在的问题、成因及对策》。
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