尹琳
今天，伴随着社会经济的发展、环境的变迁，社区与家庭的结构及功能都发生了变化，家庭和社区的育儿功能显著降低。所以，要使未成年人健康成长，国家的制度化支持就变得非常必要，特别是在父母缺乏监护能力或者监护人不存在时，健全的儿童福利制度显得尤为重要
最近，南京两幼女饿死事件的新闻引发世人的关注。这是继贵州毕节5名少年于垃圾箱取暖一氧化碳中毒死亡事件、河南兰考7名残疾儿童因火灾死亡事件以来又一起儿童基本生存权没有得到保障的事件。毋庸置疑，在这些事件中，父母存在对未成年人监护不力或遗弃的问题。但与此同时，儿童福利制度的严重缺位，更应当引起我们的重视。
“家庭养护”与“社会性养护”
在我国，家庭一直是育儿事务的主要承担者。今天，伴随着社会经济的发展、环境的变迁，社区与家庭的结构及功能都发生了变化，家庭和社区的育儿功能显著降低。所以，要使未成年人健康成长，国家的制度化支持就变得非常必要，特别是在父母缺乏监护能力或者监护人不存在时，健全的儿童福利制度显得尤为重要。很多发达国家的现代儿童福利制度便具备这种功能。比如，日本从立法、福利机构等各个方面制定了行之有效的儿童福利制度，充分保障儿童健康成长。
立法方面，日本建立了极为完善的儿童福利保障体系。这个体系由几个层面的法律构成：其一是覆盖全体儿童的“普惠型”儿童福利保障法律，包括《儿童福利法》、《儿童津贴法》、《母子保健法》和《预防虐待儿童法》；其二是特殊家庭的儿童福利保障法律，即《儿童抚养津贴法》、《母子及寡妇福利法》及《支援母子家庭中母亲就业及父子家庭父亲就业的特殊措施法》；其三是残疾儿童的福利保障法律，包含《特殊儿童抚养津贴》、《残疾人基本法》、《智力残疾人福利法》、《身体残疾人福利法》、《成长障碍者支援法》、《综合支援残疾人日常生活和社会生活的法律》和《预防虐待残疾人，支援残疾人监护人等的法律》等。在这个体系中，制定于1948年的《儿童福利法》是核心，其他法律都是依据该法的理念进行运转。“儿童作为人被尊重；儿童作为社会的一员被重视；儿童要在良好的环境中成长。”其中，儿童津贴、儿童抚养津贴及特殊儿童抚养津贴都按法律规定的数额进行发放，这些津贴的绝大部分由国家财政承担。
福利机关方面，日本设置了多元化的社会养护机构。儿童在家庭中获得养育和保护的形态叫“家庭养护”。相反，对因种种理由无法实现“家庭养护”的儿童，国家、社会取代家庭所实施的就是“社会性养护”。需“社会性养护”的儿童，包括父母死别的儿童、被遗弃的儿童、家庭环境不良的儿童（比如父母下落不明、长期住院、被监禁、离婚、再婚、有身心残疾等）以及被父母虐待的儿童。儿童福利法规定，无论何人，只要发现需养护儿童存在，都应当通过福利事务所或儿童咨询所或儿童委员，向福利事务所或儿童咨询所通告。儿童养护机构是《儿童福利法》规定主要机构之一，对所收容的儿童进行“社会性养护”。至2011年底，日本全国设有585所儿童养护机构，既有公立机构，也有民间机构（由国家财政或地方财政补助），其中生活着近3万名儿童。在入所对象当中，仅有极少数是孤儿，占绝大多数的是有父母但父母无法养育的儿童。这样，儿童养护机构还着重加强儿童回归家庭和社会的自立支援。
尽早进行《儿童福利法》立法
与发达国家儿童福利制度相比，我国儿童福利保障的现状令人担忧，建立健全儿童福利制度迫在眉睫。
第一，尽早进行《儿童福利法》的立法。《儿童福利法》是关乎全体儿童的基本生存权、受保护权、发展权及平等权，是现代国家建设中不可或缺的一部分。在立法上，首先应当确立立法的理念，即国家、社会和个人都应当致力于促进儿童健康成长，增进儿童的福利，保障儿童的权利；其次，应当明确国家、地方政府及儿童保护人三者在儿童福利保障制度中的责任；再次，应当确定儿童福利保障制度的实施部门；最后，儿童福利法的内容应当具有可操作性，即实践性。
第二，大力发展儿童福利机构。在我国，除孤儿、被遗弃儿童以外，还有为数不少的留守儿童、流浪儿童需要保护，应当加强国家和地方的财政援助，积极发挥社会力量，大力发展儿童福利机构。国家和地方政府应当推进儿童福利机构加强自身的管理服务水平。
第三，确保儿童福利制度的实施。对此，需要做到两点：一是应当有国家财政的支援；二是应当把儿童福利制度的保障水平作为地方政府的考核项目。
第四，引进第三方机构的评价体制。儿童福利机构相对封闭，内部情况外界难以知晓，并且缺乏相应的监督机制。对此，我们应当积极引进第三方机构的评价机制，使儿童福利机构逐渐公开，走向社会化。
（作者为上海社会科学院法学研究所副研究员，日本一桥大学法学博士）
