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“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容。只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库”的内涵和外延，进而判定“小金库”的“是”与“非”，决定“罚”与“非罚”。
“小金库”概念经历了一个历史演化的过程。1989年11月，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》。此后，财政部和国务院大检查办公室下发《贯彻落实国务院〈关于清理检查“小金库”的通知〉的具体规定》，首次对“小金库”的概念作出明确定义：凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金，均属于“小金库”。可见，当时对“小金库”的界定考虑以下几个要点：一是侵占或截留国家和单位的收入，也就是公有财产；二是未列入本单位财会部门收支，也就是资金没有走单位的收支往来；三是必须是私存私放，这是“小金库”检查中最容易识别的特征。 2009年，在经过长达两年多深入调研和征求意见的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》。同年，中央纪委、监察部、财政部、审计署联合下发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》。在上述两个规范中，“小金库”的法律概念得到了重新界定：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。从这个概念可以看出，对“小金库”认定的新标准只强调两个要点：一是违反法律法规及其他有关规定；二是应列入而未列入符合规定的单位账簿。 通过对“小金库”法律概念的演化历史进行分析，我们可以看出“小金库”概念呈现出鲜明的时代烙印，具有以下两个特点： 在客观方面，随着经济社会的发展，设立“小金库”违法行为的手法不断翻新，“小金库”的表现形式和种类越来越多。当前，“小金库”表现形式已经不仅仅局限于资金，而且拓展到各项资金、有价证券，以及通过“小金库”资金（有价证券）进而衍生形成的资产。如2010年，中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委印发的《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》中，列举了国有企业“小金库”的形式包括：现金形式、银行存款形式、有价证券形式以及固定资产形式、股权和债权形式。固定资产形式的“小金库”通常表现为汽车、房产和设备等。这些资产不在账面反映，为“小金库”进一步生成孳息提供了条件。股权与债权主要是指企业“小金库”对外投资和借款形成的股权和债权，这种股权、债权关系往往是以一种契约或协议的形式出现的，甚至是口头上的承诺，因而隐蔽性更强。可见，现在的“小金库”与传统意义上的“小金库”区别越来越大。 在主观方面，国家有关职能部门和学术界对“小金库”现象和法律本质的认识越来越深入。这反映在“小金库”概念的界定上，即立法者认识的深入，促进了立法水平的提高，致使对“小金库”概念的界定越来越清晰、明确，用语越来越规范、简洁。特别是以2009年“小金库”概念为例，不再突出设立“小金库”的手段和方法，不再区分单位财务会计账内或者预算管理，不再强调“私存私放”的形式，关键是看“各项资金（有价证券）及其形成的资产”是否列入符合规定的单位会计账簿。2010年，监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署等四部委制定出台了《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，采用并确认了对“小金库”概念的这一定义。 |
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