法律要点：行政诉讼案件事实不明时，可以适用事实推定。特别是在不履行法定职责的案件中，相对人是否提出申请的事实难以查明，可结合行政诉讼的证明标准，依生活经验法则，以事实推定的方式予以认定。 ◆案由 2011年3月，张某委托侯某向甲市乙区审批办证中心国土窗口申请办理一宗地的国有土地使用权登记，并提交了相关材料。窗口收件后，未向张某出具任何书面凭据。 4月8日，乙区国土资源分局作出土地登记暂缓单。张某不服，向市国土资源局申请行政复议。4月27日，区国土资源分局向张某发出撤销土地登记暂缓单的通知，告知其可携带相关资料申请土地登记。张某于同日撤回复议申请。 后张某向法院提起行政诉讼，称自己27日收到通知后，28日便委托侯某申请登记。但窗口收件后未开收据，也未开具受理通知书。现在，区国土资源分局否认收到过自己的申请材料，拒绝办理土地登记事宜，属于行政不作为。 区国土资源分局辩称，自4月27日作出撤销暂缓单的通知以来，未收到过张某的登记申请，亦无申请资料的收件登记记录。张某的主张缺乏事实根据和法律依据。 ◆法院裁判 一审法院认为，《乙区审批办证服务中心审批服务事项办理实施细则》中承诺，申请人申报材料不齐全的，窗口应出具补办件通知书一次性书面告知申请人需补办的材料。《土地登记办法》也规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。区国土资源分局既然书面通知张某可携带相关材料到窗口办理申请登记，就应按窗口办事细则的承诺，在张某申请时出具书面凭证，不能以材料不全或不符合法定形式口头回绝了事，造成是否收件无法说清的局面。对此，区国土资源分局负有主要责任。而前一次区国土资源分局作出土地登记暂缓的具体行政行为时，也没给张某出具任何的书面凭据，且没有留下任何书面记录。该行为不符合法律法规及相关规定，属违法。故判决区国土资源分局不收受张某土地登记申请的行为违法。 二审法院认为，本案系行政相对人诉行政机关不履行法定职责案件，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称“《证据规定》”）第四条的规定，在此类案件中行政相对人也负有一定的举证责任，即应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但因行政机关受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的除外。本案中，张某提供了侯某的证言和律师函以证明其提交了土地登记申请材料，已尽到相应的举证义务，结合日常生活经验法则判断，在区国土资源分局没有提供足以推翻该事实推定的相反证据的情况下，应认定张某再次提交过登记申请。 此外，行政机关对行政相对人的申请材料进行初步审查，若发现材料不齐全将材料退回要求补齐并非不可，但是对行政相对人提出申请过的事实应当予以登记，即通过一定的形式或载体予以反映，这也是正当程序的基本要求。但本案中，区国土资源分局直接退回、不予登记的习惯做法，导致了争议事实难以查明，也从侧面反映出窗口登记制度存在一定的漏洞。故维持了原判。 ◆法官看法 一、运用事实推定解决争议的路径 本案的争议焦点较为明确，即张某在4月28日是否向国土资源分局提交过登记的申请材料。由于当日办证大厅现场监控录像这一关键证据缺失，导致对该事实诉讼双方各执一词。此时，法官虽难以作出精准的确认，却不能拒绝裁判，可以结合暂缓登记单告知的内容、证人证言等基础事实，以及日常生活经验法则和社会常理，适用事实推定来认定案件的事实。 问题一：用于推定的已知事实是否清晰有力 事实推定时，必须依据一定的已知事实方可推定相应的未知事实。法官应重点考虑的是哪些已知事实可用于推定、这些已知事实应由哪方承担举证责任、应达到何种程度的证明标准。本案中，张某举出的证据有：区国土资源分局4月8日出具的土地登记暂缓单、4月27日出具的撤销暂缓单的通知；侯某的证言和其于5月20日送达给国土资源分局的律师函。其中，暂缓单证明，4月28日之前张某曾提交过登记申请材料，但被退回；撤销通知证明，在4月28日的前一天即27日，张某明确得知可携带资料再次申请的事实；律师函证明，张某两次均是委托律师提交申请材料的事实，及5月20日张某询问国土资源分局为何不予办理其再次提交的申请的事实。上述事实已经达到证据确凿充分的程度，可以作为事实推定的基础事实。 问题二：事实推定的依据是否具有高度的盖然性 事实推定的依据即日常生活经验法则应当具有高度的盖然性，即在证据无法达到确实充分的情况，一方当事人提出证明力明显较大的证据，根据一般人的日常生活经验和智识水平都可以得出相同的结论。本案中，侯某作为一名具备法律专业知识的律师，其接受委托的目的就是要尽快完成委托人的委托事项，其被通知可再次申请之后，从一般人的日常生活经验和智识水平来判断，会去办理土地登记申请。结合其所在律师事务所出具的律师函证据，可以推定张某于4月28日提交了土地登记申请材料。 问题三：推定结论是否排除了明显的否定性解释 推定结论应当排除明显的合理怀疑和否定性解释。本案中，区国土资源分局若提供了4月28日办证大厅的现场监控录像以及其他足以证明张某当日并未去申请过的证据，便可推翻该事实推定的结论。但其并未提供足以推翻该事实推定的相反证据，应认为排除了明显的否定性解释。 二、事实推定的运用与行政诉讼证明标准之间具有相互对应关系 本案系行政机关不履行法定职责案件，行政诉讼法司法解释及《证据规定》对不作为案件，规定了比较低的证明标准，原告只需提供证据证明其提出过申请的事实即可。原告是否提出过申请的事实，一般情况下是比较容易查明的。但当原告、被告双方各执一词，原告提出申请的事实难以查清时，若法院拒绝裁判，将使本来处于权力对比相对弱势一方的原告更加无助。此时应当允许通过事实推定的方式，以高度盖然性的规则，来推定案件的事实。虽然事实推定得出的推定结论并不能达到排除一切合理怀疑的程度，也无法达到证据确凿无任何异议的标准，但是其与法律、司法解释对行政机关不作为案件规定的比较低的证明标准是相互对应的。 （作者单位：浙江省舟山市中级人民法院） ■短评 泰戈尔诗云：“鸟儿已飞过，天空却没有翅膀的痕迹。”如此诗意让人心旷神怡。不过，鸟儿的这种随性和浪漫却是依法行政的大忌。比如本案，就是一个“未能留痕”而遭罚的典型案例，值得国土资源管理人员深思。出于规范行政程序、保护相对人合法权益的目的，法律要求行政机关在诉讼中承担更多的举证责任。本案中的土地登记部门，作为面向民众的办证服务窗口，既代表政府形象，又负有根据法律法规和服务细则作出具体行政行为的法定职责，必须严格按照既定的程序依法行事。否则，一旦卷入诉讼，难免因登记制度不完备而被推定为“有罪”，承担不利的法律后果。 |
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