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文章思维导图（左右滑动查看图片）  ——张某诉上海市某区交警支队行政处罚案 沈亦平，上海市第二中级人民法院行政审判庭社会管理纠纷审判团队审判长，三级高级法官 翁碧悦，上海市第二中级人民法院行政审判庭社会管理纠纷审判团队法官助理 【裁判要旨】 行政推定是行政主体在基础事实成立的前提下，基于法律规定或经验法则推定出另一事实成立的证明方法。为监督行政机关依法行政，行政推定的适用应当受到严格的限制，行政推定的结果在行政诉讼中能否被采纳亦应经过人民法院严格的司法审查。交通执法人员仅依据单车交通事故的事实即推定驾驶人存在行政违法行为，人民法院难以采信。 【案 情】 张某驾车在华夏高架路外环立交北向西上匝道时发生撞固定物致使车头受损的单车事故，其将机动车开下高架停于路边后报警，交警到场后出具《道路交通事故认定书（简易程序）》认定张某撞击固定物损坏车头，本人承担全部责任，张某在该认定书上签字。同时，交警认定张某存在妨碍安全驾驶的行为，告知其拟行政处罚的内容后，对其当场作出罚款200元的行政处罚决定并送达。 张某不服，诉至一审法院，要求撤销前述行政处罚决定，一审法院判决驳回张某的诉讼请求。张某不服一审判决，向上海市第二中级人民法院提起上诉。 【审 判】 一审法院作出判决：驳回张某的诉讼请求。 上海市第二中级人民法院作出判决：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定。 法院生效判决认为，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）第六十二条第三项规定：“驾驶机动车不得有下列行为：……(三)拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为；……”上海市公安局某区分局交通警察支队（以下简称某区交警支队）认定张某“有其他妨碍安全行车的违法行为”，对此应负举证责任，提供充分证据证明张某确有违法行为，而不能仅以其发生单车事故负事故全部责任，即推断其必有《实施条例》第六十二条第三项规定的妨碍安全驾驶的行为。根据某区交警支队提供的执法录音及文字记录等证据显示，执法民警并未至事发现场勘查，亦未向张某调查询问事故过程及其具体违法行为，而是径直认定张某具有“其他妨碍安全行车”的违法行为并开具处罚决定书。某区交警支队提供的证据仅能证明张某发生了单车事故，而不能证明张某具有妨碍安全驾驶的违法行为。综上，某区交警支队所作被诉交通处罚决定证据不足、适用法律错误，应予撤销。 【评 析】 一、行政处罚法定与行政事实推定 处罚法定原则是行政处罚的一项基本原则，其与罪刑法定原则一脉相承，其核心内容可以归纳为：（1）应受行政处罚的行为法定，只有法律和行政法规拥有违法行为的创设权，少数特定情况下，地方性法规和规章能够补充设定部分违法行为；（2）行政处罚设定的法定，应受行政处罚的违法行为在行政法上承担何种责任后果；（3）行政处罚实施的法定，哪些行政主体有权力以法律、行政法规规定的程序实施行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这是行政处罚法定原则在行政立法中的直接体现。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）第六十八条第一款规定：“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实;（二）自然规律及定理;（三）按照法律规定推定的事实;（四）已经依法证明的事实;（五）根据日常生活经验法则推定的事实。” 所谓推定是指根据事实之间的常态联系当某一事实存在时推引另一不明事实存在。行政推定即是行政主体在基础事实成立的前提下，基于法律规定或经验法则推定出另一事实成立的证明方法。行政推定可以分为法律上的推定和事实上的推定，法律上的推定是指发生在行政活动中由法律法规明文规定的推定；事实上的推定是指行政主体在行政活动中运用长期执法经验根据基础事实和推定事实间的常态关系进行推定，这些推定往往没有法律的明文规定。本文主要讨论的是行政主体基于经验法则所作的事实推定。 调取、收集和运用证据是行政主体作出行政行为的前提，证据不论是在行政活动中还是在行政诉讼中的重要性都不言而喻。就像法官不能拒绝裁判，行政机关在其职责范围内亦不能拒绝履责。但行政机关在执法过程中取证不能的困境不可避免，正确运用推定的证明方法认定事实可以缓解某些事实证明上的困难，破除执法僵局，提高行政效率。另一方面，行政主体在行使行政职权时有一定的自由裁量权，行政主体对行政活动中的证据采用事实上的推定，也是自由裁量权的表现。 行政事实推定有司法解释的规定作为依据，其运用能更好实现行政目的与立法目的，故行政事实推定并不违反依法行政原则。但行政事实推定作为一种证明方法，在处罚法定原则的框架内并非不受限制。 二、行政处罚中事实推定的适用空间 行政活动中的事实推定，当然需要满足“推定”的一般理论，必然也存在“推定”的局限性。推定以事实之间的逻辑证明关系为基础，它的复杂性意味着这种关系会因具体情境的改变发生改变，推定得出的事实与客观事实之间会存在一定的距离。行政事实推定主要依靠的是行政机关工作人员在长期执法活动中累积的经验——基础事实与推定事实之间的常态联系，常态联系非必然联系，存在例外情形的可能性无法避免。 以事实为依据，以法律为准绳是人民法院审理行政案件的基本原则。行政主体相对于行政相对人的优势地位、行政事实推定的局限性都使得对行政活动中的事实推定作一定的限定成为必要。事实首先应当是由客观存在的证据证明的事实，其次才是通过推定等证明方法推引出来的事实。行政主体对其作出的行政行为负有举证的责任，其在行政活动中应穷尽各种合法、适当的手段取证，只有当其遇到取证困境，而又必须完成对基础事实的证明后，方可选择使用行政事实推定，同时不能违背为了维护公共利益的目的，亦不能超越依法行政的界限。故此，行政事实推定作为证明方法之一，应当是最后被选择的证明方法，其对事实起到的证明作用是补充的、辅助的。 2017年《行政处罚法》（案件发生时适用）第三十条规定，行政机关依法对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予行政处罚的，必须查明事实，否则不得予以处罚。新法修改时，再次强调“违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚”。实施行政处罚必须以行政违法行为的存在为前提,而事实的查明依赖于证据，法律要求行政机关在作出行政处罚时需要有足以证明案件事实的证据，同时证据与待证事实之间具有客观的逻辑联系,如果证据材料不能客观说明违法事实的存在,则不能确认该证据的证明力,据此得出的结论也因此不能成立。这里的“说明”不能是行政事实推定的结果，即主要违法事实的证明不适用行政事实推定。 虽然如此，行政处罚依然有行政事实推定的适用空间。例如，新修订的《行政处罚法》将主观过错纳入行政处罚的考量因素，其中第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”这是此次《行政处罚法》修订的一个亮点。行政主体根据违法事实推定行政相对人有过错，其有证据足以证明没有主观过错的除外。也就是说，对行政相对人的主观状态的证明可以适用行政事实推定。又如通过对行政相对人在行政处罚告知上的签字，亦可以推定行政机关在处罚决定之前，保障了相对人的知情权。此外，行政主体可以对程序性事项进行事实推定，如以邮寄方式送达相关文书的，如果行政机关能够证明相关文书已寄出的基本事实，即可推定相对人已收到相应文书。 需要强调的是，在行政诉讼过程中事实推定允许被反驳，被反驳的对象可以是：基础事实，推定事实，行政推定所依据的经验法则即基础事实与推定事实间的常态关系。 三、行政处罚中事实推定的司法审查路径 行政诉讼不是直接审查相对人的行为事实，而是审查行政机关对相对人的行为事实的认定行为。在行政事实推定中，基础事实是小前提，基础事实与推定事实之间的逻辑证明关系为大前提，推定事实为结论。行政推定据以作出的基础事实的真假与否对于被推定事实的成立至关重要，直接影响着推定事实的可靠性。基础事实与被推定事实之间的常态关系决定着推定技术的正当性。由此，在行政诉讼中，对行政事实推定应当审查其是否满足适用前提，是否被运用于允许推定的空间；基础事实是否成立；基础事实与推定事实之间是否具有常态关系。 如前文所述，行政事实推定在行政执法活动中应当是最后被选择的证明方法，其对事实起到的证明作用是补充的、辅助的作用。行政机关在作出处罚决定之前，应积极调查取证，而不能直接以证明困难为理由适用事实推定。本案中，交警到场后未至事发现场勘探、未询问当事人、未调查事故发生过程，径直根据机动车车头损毁的事实，认定驾驶人对此负全部责任，开具交通事故认定书，又由此推定驾驶人“有其他妨碍安全行车的违法行为”，并不符合行政事实推定的适用前提。 其次，交警未经调查不能清楚地证明驾驶人存在何种具体的违法行为，即根据交通事故的结果推定驾驶人存在《实施条例》第六十二条第三项规定的“妨碍安全驾驶的行为”，据此对驾驶人作出行政处罚。这是对处罚的主要违法事实行为进行推定，并不满足行政事实推定适用空间。仅因事故结果而作出驾驶人存在违法行为的推定，不能达到证据充分的证明标准，不能作为行政处罚的依据。交警仍需对驾驶人存在妨碍安全驾驶的违法行为进行举证，否则不得实施行政处罚。 交通事故认定书是公安机关交通管理部门依据道路交通法律法规的规定，根据查明的交通事故事实，对交通事故发生的原因及可能的交通违法行为进行分析，进而推导出交通事故各方当事人对造成交通事故的过错，从而进行责任划分。也就是说，交通事故认定书责任划分部分的基础在于认定书中载明的道路交通事故事实，而划分的结果是交通执法人员根据法律规定而进行的三段论推理，是带有主观性的定性结果。其在诉讼中是作为证据发挥作用的，是公安机关交通管理部门处理交通事故的证据，法院应对其真实性、合法性和关联性进行审查判断，并在案件审判中最终认定其证明力。 从本案在案证据来看，道路交通事故认定书（简易程序）载明事故发生的时间、地点，驾驶人及车辆信息，机动车损坏情况以及责任分担。其只能证明机动车发生碰撞的事实，不能证明驾驶人存在妨碍安全驾驶的违法行为。同时，交警亦不能根据推定出来的驾驶人负全责的事实对违法行为的存在作二次推定。 当基础事实确定，基础事实与推定事实之间是否具有常态关系决定事实推定是否成立。在事实之间的常态联系和变态联系之间，要遵循择优规则，选择常态联系，不选变态联系。相比于变态关系，常态关系往往是盖然性占优势的联系，选择具有高度盖然性的推定结论确实出错的可能性较小。 本案中，交警根据驾驶人在单车事故中负全责推定驾驶人存在《实施条例》第六十二条第三项规定的妨碍安全驾驶的行为。《实施条例》第六十二条第三项规定，“驾驶机动车不得有下列行为：……（三）拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为；……”从法条例举的妨碍安全驾驶的行为——拨打接听手持电话、观看电视，与单车交通事故负全责之间并不具有伴生关系，不具有高度盖然性的逻辑证明关系。驾驶人负有谨慎安全驾驶的义务，法律规定其在驾驶过程中不得实施有妨碍安全驾驶的行为，而交通事故发生的原因具有多样性，仅因单车交通事故负全责的基础事实，无法推定出驾驶人存在妨碍安全驾驶的违法行为。 法院尊重交通执法人员在长期执法过程中累积的稳定的逻辑经验，尊重行政机关基于其专业性对行政活动进行的事实认定，但从保护行政相对人、监督行政机关依法行政的角度出发，仍需对其进行严格审查，避免机械的经验性执法。 *为方便网络发布，已删除脚注 
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