编者按
近日，国务院办公厅发出《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》(国办发〔2013〕67号)，明确加大对“三农”领域的信贷支持力度，鼓励银行业金融机构探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点，并要求包括国土资源部、人民银行、法制办、银监会等在内的多家部门和机构，按职责分工负责。
近年来虽然由金融部门主导的宅基地使用权抵押贷款试点取得了一定的进展，但在法律尚未对宅基地使用权流转和抵押解禁的情况下，国土资源管理部门在落实推进试点工作中，应坚持哪些原则，如何把控各项风险，重点做好哪些工作？本期刊登的两篇文章，将围绕上述问题进行探讨。
土地资源作为传统四大生产要素之一，其资本和资产属性在国有建设用地上体现得尤为充分，而农村宅基地却长期受到“压抑”，流转受限，禁止抵押，让亿万农民这一巨大的资产久久“沉睡”，宅基地使用权的收益权能只能体现在纸上，当前理论界和实践中关于允许宅基地流转和抵押的呼声日渐高涨。
试点呈现出由点到面的特征
我国法律对宅基地使用权抵押之所以始终持禁止的谨慎态度，在于目前农村社会保障体系尚未全面建立，且一户只有一处宅基地，农民一旦失去宅基地和住房，将有可能丧失基本生存条件，影响社会稳定。虽然近年来金融部门鉴于农村融资需求旺盛和农民有效担保物不足的矛盾，部署开展了宅基地使用权抵押贷款试点，取得了一些进展。但从全国范围看，放开宅基地使用权的转让和抵押，条件尚不成熟。
随着我国城乡经济差距的不断扩大，加快农村改革发展成为全党、全国工作的重中之重，而农村发展缺少资金、融资困难成为制约农村经济发展的短板。鉴于农村存在一定面积的宅基地和住房闲置的现象，允许一定范围内宅基地使用权抵押，可以有效缓解农民贷款难的状况，调动一切可以利用的资源促进农村发展。近年来，由金融部门主导的宅基地使用权抵押试点呈现出由点到面、由摸索到深化的特征。2013年《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67号）提出“探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点”，意味着宅基地使用权抵押的改革创新将进一步前行。
三种障碍造成潜在风险
当前，开展宅基地使用权抵押试点主要面临三重障碍。一是现行法律禁止宅基地向本集体经济组织外部成员流转，造成宅基地使用权转让十分困难；二是宅基地使用权确权登记发证工作还没有全面完成，农村土地估价体系没有全面建立，农村产权交易平台建设未全面开展，宅基地使用权抵押缺乏市场抓手；三是覆盖城乡居民的社会保障体系未全面建成，国土、金融等部门之间的沟通协调机制尚不健全，影响了宅基地使用权抵押的深入推进。
基于上述障碍，开展宅基地使用权抵押试点存在一定的潜在风险。首先，农民失地后居无定所引发社会风险。有些地方的创新做法会导致农民失去宅基地，丧失居住保障基础，这部分农民可能沦落为在农村或城市游荡的“自由人”，不利于社会稳定。其次，宅基地使用权处置的时效性、对价性等无法满足金融机构风险防范的要求，且法律尚不支持宅基地使用权抵押，一旦出现不利于金融机构的判例裁决，可能出现呆坏账风险的大范围扩散，引发金融系统性风险。再次，地方自主的试点实践多打法律“擦边球”，且由于缺乏统一的监督指导，很可能背离法律的基本精神，滋生违法，阻碍下一步改革。
尽管宅基地使用权抵押试点“天然”具有一定法律障碍，存在一些潜在风险，但其并不影响这一植根于最广大农村、激活海量农村资产的鲜活实践，成为社会主义市场经济条件下农村土地产权实现的有效探索。
试点地区应具备一定前置条件
2013年，党中央国务院对加强宅基地管理作出了一系列重大部署，包括加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作；改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权等，并责成国土资源部会同有关部门落实推进，探索开展宅基地使用权抵押贷款试点是国土资源部门参与的又一项重要工作。
推进宅基地使用权抵押试点首先必须把握好试点的基本原则。宅基地使用权抵押试点是一项以土地产权制度创新为内核、以农村金融产品和服务方式改革为外在表现的综合性试点。在试点中应当坚持的基本原则是：保障农民基本生产生活条件，因地制宜，明确抵押融资条件、范围，确保农民不丧失基本生产生活保障；依法自愿有偿，不改变土地集体所有性质，不改变土地用途和不损害农民土地合法权益；严格审批，局部试点，封闭运行，规范管理，结果可控，未经批准不得擅自开展试点或扩大试点范围。
宅基地使用权抵押试点的高风险性决定其不可能“面”满全国，只能“点”上开花，开展试点的地方应该具备一定的前置条件。一是要产权基础好，产权明晰是市场交易的前提，只有土地产权清清楚楚，土地抵押才能明明白白，试点才能顺顺畅畅，主要是宅基地使用权确权登记发证比例相对要高；二是城镇化和农业产业化程度高，农民收入来源多元化，对宅基地依赖程度较低，市场发育程度较高，抵押物变现具有市场基础，同时农业产业化后形成的规模经营对融资提出更高需求；三是配套制度全，社会保障体系基本建立。农村基层治理较规范，金融服务体系健全。
一项探索须强化多个基础
在明确原则、具备条件的基础上，推进宅基地使用权抵押试点需要做好立法、确权、管理制度改革等基础工作。
在试点试验、总结经验的基础上完善立法。《物权法》第一百五十三条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让,适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。目前，应该联合金融部门大力开展农村宅基地使用权抵押试点，积极探索宅基地抵押的有效途径，总结、推广经验做法，适时修订《土地管理法》，通过宅基地使用制度改革激活农村金融体制改革。
全面加快推进宅基地使用权确权登记发证工作。按照国家部署，围绕农村地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证等工作，深入研究，创新办法，细化完善政策和技术标准，研究制定操作性、指导性强的指导意见，做好不动产统一登记背景下与农房登记工作的衔接，为宅基地及其上房屋抵押工作顺利推进提供产权保障。
深入推进农村宅基地管理制度改革与完善。将宅基地使用权抵押纳入改革范畴，完善农村宅基地管理制度，优化宅基地审批程序，确保农民宅基地建设必要用地，依法保障农户宅基地用益物权。弱化宅基地社会保障功能，充实农民宅基地用益物权，深化宅基地有偿使用制度，坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转，将宅基地流转纳入城乡统一建设用地市场平台，实现农民宅基地使用权完整的财产权。
建立健全国土、金融与地方政府之间协调联动的融资风险防范体系。风险是改革的宿敌，风险防控是改革成败的关键。在试点工作中，国土资源部门与金融部门要实时互通共享土地信息、用地信息以及信贷用途、数据等资信，实现宅基地使用权抵押的全方位、全过程监管。地方政府要积极创建担保平台，为宅基地使用权抵押创造条件，要按照党的十八大报告提出的要求，推进“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，最终构建“政府主导、部门负责、公众参与、上下联动”的风险防范长效机制。
（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）
