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2月9日在国新办举行的新闻发布会上，国土部部长和副部长在对《全国国土规划纲要（2016-2030年）》解读时，一并对宅基地相关问题进行了回应，其再次重申了宅基地禁止向城镇居民流转的基调。可以说有关宅基地使用权流转的讨论也从未终止过。本文笔者有意就宅基地使用权流转的相关政策进行梳理，并阐述几点浅显之见，不足之处，望多指正。
宅基地使用权流转相关政策
有关宅基地使用权流转的相关法规及政策，最早见于1986年通过，于1987年实施的《土地管理法》，其四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”当时土地法尚为城镇居民取得宅基地使用权留了空间，通过其条文可知，其为建造的原始取得方式。
然而其后1998年修订的《土地管理法》便将此条删除。也断绝了城镇居民原始取得农村宅基地的可能。现行《土地管理法》禁止农民针对集体土地使用权进行出让和转让或出租用于非农建设。然而此非农建设的定义却未明确，且受让主体亦未明确加以限定。同时其亦规定转让后不得再申请宅基地的规定令人容易产生无限遐想，易给人造成一种可以转让的错觉。
此外《担保法》和《物权法》皆未明确禁止宅基地使用权的流转，但对于抵押这种交易形式却明令禁止。其明确规定不得抵押的财产，在其三十七条第（二）项：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外；”和一百八十四条第（二）项：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；”中明确禁止了宅基地使用权的抵押。
由此可见，在法律层面，宅基地使用权流转似乎介于模棱两可之地。其真正加以干预的却在于政策层面。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，其中明确规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”其自原始取得的建造经批准和自农民处有偿购买均进行了限制。
2016年12月国土部发布《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》其将宅基地使用权以1999年为划分，且1999之前又以1982年为界区分了两种情形。
具体规定为：“1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。” 这不仅令我联想到了有事实婚姻规定的“9421”规定。以历史为界限，区别对待，1999年后非本农民集体成员取得的宅基地使用权已经无法确权登记，此99界限应考虑了国务院办公厅所发的禁止炒卖土地通知中的禁止政策。
关于宅基地使用权流转的几点思索
针对宅基地使用权流转的禁止，国家固然有政令予以禁止，然私底下的暗自出租和转让以及以宅基地为抵押担保的情形却是十分普遍的。但是碍于农村宅基地确权工作的滞后，相关退出机制的不健全，以及监管制度的缺失。此种状态短时间内恐怕短时间尚会存续。
而究其根本原因便是宅基地使用权的利用率偏低，禁止转让抵押以及有名无实的退出机制很难令农民自宅基地使用权中得到实惠。自愿放弃的退出机制极难得到农民的响应，推行实施举步维艰，多数农民自农村走出，与其令宅基地闲置，亦不会选择自愿放弃，而与其闲置，不如出租或者私下转让获取一定利益。这便促成了愈禁愈兴的尴尬局面。
笔者以为，有关宅基地使用权流转的问题，其发展趋向应是考虑如何逐步放开限制，及放开的形式问题，而非是否应禁止的问题。因为宅基地使用权作为一种用益物权，如果一味限制，则其用益属性将大大折扣。故而有关宅基地使用权应自如何使其发挥其用益属性，使其有条件有秩序的加以流转而不至于引发土地炒卖，影响经济秩序方为考量方向。
自15年中办、国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》等通知中可以看出政府和中央对于农村土地及农民财产抵押乃至流转日渐放开的信号。 2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中规定：“从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。”足见发挥宅基地使用权的用益属性乃是农村土地制度改革的方向。然而宅基地使用权因其特殊性，在流转由禁止向松动之时应特别加以注意。
首先是宅基地使用权的流转，应以确权为前提，将地上房屋有权和宅基地使用权纳入物权登记簿中，发挥其公示作用，是明晰产权和保障流转交易安全的前提。同时为后续宅基地使用权交易管理提供保障，又强化了村民之产权意识。此方面国土部已有相关部署，针对农村宅基地、集体建设用地展开权籍调查，建立不动产单元代码，此为必备之工作，亦是后续工作至保障。
其次，法律层面的设计尚需放开，因为宅基地流转，纵使止于集体户之间，其势必涉及超使用面积的问题。倘若法律不予放开，仅仅政策层面支持，则流转可能仍会陷入困难之境。而作为村民集体成员其购买本村集体成员出售的宅基地，其在现有法律规制下，是予以允许的，倘若放开，其他受让主体加入，则是否应赋予本村集体成员优先购买权的问题亦值得考虑。而优先购目的的实现必以有效使用面积不超规定为前提，否则宅基地之流转和优先购买权的设置便无从谈起。
再次，可考虑类似经适房等保障性住房上市交易的政策借鉴。因宅基地使用权的住房保障性质，其不能如商品房那样毫无限制的进入市场，且其购买主体存在的差异性亦应采区别对待的政策。对于本村集体成员，在放开其使用面积限制或者针对超限愿意承担一定比例类似出让金的补偿外，允许其交易。而这部分补偿可转为村集体流转基金，针对退出的宅基地予以有偿收购。对于其他集体成员，在其出具本村集体已无宅基地使用面积的证明材料并经公告之后，可予以准许交易，超套数或面积的在公告本村无购买者后可予以收取一定补偿准许交易。针对城镇居民购买，在其补偿比例上可予以适当提高，并限制其购买套数及面积，当然此限制皆应建立在确权及数据共享的基础之上。
最后，建立有效的退出机制，无偿退出对于村民集体成员可谓无法接受的一种模式，如何探索建立有效的退出机制，并令其结合区别化的交易政策是保障宅基地流转的关键。原先各地采取的宅基地换社保等举措亦有其合理性，若适合当地情况亦可继续推行。但尚需把握有效退出以保障宅基地使用权人权益及宅基地使用权的利用为前提，有偿退出资金的来源，退出的条件尚需各地因地制宜，不断摸索。
总之，宅基地使用权之利用，方向绝非一味限制，如何探索有效的流转保障土地的利用及使用权人利益仍为应把握的准绳。同时因宅基地使用权的区域差异化，如何因地制宜的找到最适合各地的模式也是改革之方向。
编排/李玉莹 责编/张洁 微信号：zhengbeiqing0726
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