竞争机制

竞 争 机 制

——外军武器装备采办管理的主要做法之一

 

竞争机制是市场经济的基本特征，是优化资源配置、促进科技创新、提高采购效率、促进企业优胜劣汰的有效手段，也是世界各国武器装备采办的基本政策。美国在新版国防部指令5000.1《国防采办系统》中对竞争的重要性有充分的描述：“竞争对于促进创新、提高产品质量和经济可承受性至关重要，是促进工业部门和政府机构降低费用、提高质量的主要激励措施。”世界上许多市场经济国家都将竞争作为国防采办的基本原则，积极倡导充分、公开的竞争，主要做法如下： 

    一、建立法规体系，实行依法竞争

    市场经济是法制经济。市场经济成熟的西方国家，都建有一套完整的法律、法规、规章来规范国防采办市场的竞争行为。美国国防采办方面的法规主要包括国会、国防部和各军兵种制定的法律、法规和规章三大类：

①法律  目前，美国由国会制定涉及政府采办和竞争方面的法律有300多部。《武装部队采购法》是美国防部管理武器装备采办工作的基本法律。该法律规定，“在和平时期，除了在特殊情况下可通过谈判的方法采购军品外，一般的采购应该采用公开招标的方式，进行充分、公开的竞争。”此外，影响较大的法律还有《签订合同竞争法》、《反托拉斯法》、《购买美国货法》、《小企业法》等。

    ②法规  为了落实法律条款的要求，美国政府还制定了相应的法律规范。最为重要的是根据《武装部队采购法》制定的《国防采办条例》。该条例于1984年与联邦政府其他部门的政府采购条例合并为《联邦采办条例》。国防部在《联邦采办条例》的基础上制定了《联邦采办条例国防部补充条例》，作为《联邦采办条例》的补充，与《联邦采办条例》结合使用，全面系统地规范了美国政府武器装备的采办政策、规定和实施程序。

③规章  为了进一步规范包括竞争在内的武器装备采办活动，美国防部还就武器装备采办制定了一系列规范性文件，其中最重要的是国防部5000系列指令和指示。此外，各军种部、国防部各直属业务局根据各自的特点，在政府采购法律、《联邦采办条例》和《联邦采办条例国防部补充条例》的指导下，制定本部门的规章。

    世界上其他国家也在竞争方面制定了相关的法律、法规和规章。俄罗斯制定的《国家军事订货法》规定，“除动员能力外，国防订货计划的落实应在竞争的基础上进行”，“国防订货承包商的选择要在平等的基础上进行，无论何种所有制形式的科研生产单位，只要它具有国防部颁发的完成国防订货任务的许可证，都可以参与国防订货合同的竞争”。英、法、德等国也都制定了相关的法规。

这些法律、法规和规章的颁布执行，对促进竞争起到了积极的推动作用。美国自1984年颁布《签订合同竞争法》后，国防采办项目的竞争不断加强，通过竞争签订的合同占合同总数的比例由1984年的37%增至1987年的58%，目前已达到80%。

二、在各级采办部门设立竞争倡议人，推动竞争的开展

为了积极开展竞争，一些国家在各级国防采办部门设立竞争倡议人，推动充分和公开的竞争。美国《签订合同竞争法》规定，武装部队要设立竞争倡议人，以在签订国防采办合同时鼓励和倡导充分、公开竞争。美国《联邦采办条例》对设立竞争倡议人作了明确的规定：每个行政部门的领导必须为该部门和部门的每项采购活动指定一个竞争倡议人。

在美国防部、各业务局和各军种的采办部门以及各项目都设立了竞争倡议人，以推动本部门和该项目的采办竞争的开展。各国防业务局的竞争倡议人由国防部采办、技术与后勤副部长负责任命，部级的竞争倡议人由一名助理国防部长担任；各国防业务局的竞争倡议人由一名上将级的军官或级别相当的文职官员担任。在各军种，负责采办的军种助理部长负责任命本军种的竞争倡议人。各军种的竞争倡议人一般由该军种负责采办的助理军种部长帮办担任，如陆军是负责采办的陆军部长助理帮办。国防部和各军种的每个大型采办计划和重大项目的采办也都设立了竞争倡议人。各个项目的竞争倡议人，由各部局和军种的竞争倡议人委托合同签订机构的负责人任命，一般由合同签订办公室的人员兼职。

竞争倡议人的基本职责，是在采办中尽可能克服各种障碍，积极推进充分和公开的竞争。为了便于开展工作，竞争倡议人还配有履行其任务和职责所必需的参谋或助手，如工程技术、合同管理、财务管理、供应管理以及小企业利用等方面的专家。

三、制定合同签订的规则和程序，规范竞争行为

外军订立武器装备的采办合同，主要采用公开招标（又称密封招标）与谈判招标两种基本方式。美国《联邦采办条例》规定，凡在可能和可行的条件下，都应该对所有符合条件的厂商进行公开招标，签订合同；若采用不经公开招标的谈判招标方式签订合同，必须经过法定授权，且谈判招标的合同也应在最大数量的合格厂商中竞争，择优签订。由此可见，外军无论在公开招标或非竞争性谈判招标的合同订立中，都积极倡导竞争，以便使军方在价格、质量以及其他方面获得最大的利益。

对于一般项目，外军通常采用公开招标的方式签订合同。公开招标法是一种通过竞争投标、当众开标并由中标者签订合同的方法。主要适用于技术规范能清楚、准确、完全地确定，成本和技术上都没有什么风险，只剩下价格有待商定的采办项目。它包括以下几个步骤：①准备招标书。由项目办公室编写科研或生产项目招标书（即投标征求书或建议征求书），说明项目的性能、经费、进度等基本要求。②公布招标书。项目办公室必须以分发、在公共场所设立广告牌或其他适当的方式向预期投标者公布招标的内容。③提交投标书。投标厂商按招标规定的时间提交投标书，详细说明完成招标要求的计划。④评估投标书。采办部门的承包商选择委员会负责投标的评估工作。⑤开标和签订合同。在当众开标后，即可根据投标的价格以及与价格相关的因素来确定对政府最为有利的符合条件的投标者，并应当在合理的期间内尽快地与中标者签订合同。

在只有少数几家承包商符合公开招标条件时，项目办公室只邀请这几家承包商参与竞标，这种公开招标的方式又称为邀请招标。邀请招标的规则和程序与公开招标一致。

对于通过非充分、公开竞争审查的项目，采用谈判招标的方式签订合同。谈判法较为灵活，便于军方随时修改自己的要求，采纳厂商的建议。通过谈判招标签订合同也必须尽可能地利用竞争。

四、在武器装备全系统全寿命管理的各层次和各阶段引入竞争

全系统全寿命管理是外军武器装备采办管理的基本思想和方式，外军要求在武器装备全系统全寿命的各个层次和各个阶段都要引入竞争。美国防部在新版的5000系列采办文件中强调，“在一个技术项目、服务合同或采办项目的整个过程中，在可能的情况下，要最大限度地维持经济有效性，在主承包商和分承包商两个层次开展竞争。”同时还强调，“采办策略的制定应在项目预期的寿命期内最大程度地利用竞争来实现性能和进度要求，改进产品质量和可靠性，并降低费用。”

    美国2002年6月版的《联邦采办条例》要求，在武器系统、分系统、部件、备用零件和劳务等各个层次要最大限度地引入竞争。英国国防部规定，当主承包商或转包商对国内拥有有效垄断时，牵头公司应对转包合同实行由英国国防部仲裁的竞争投标。法国国防部实行竞争采购政策和公开招标制度，当主承包商一级不能开展竞争时，就要保证在转包商一级开展竞争。德国国防部规定，军品主承包商必须向军方采购部门提交详细的转包计划，为了扶植中小企业，军方要求主承包商必须将承包计划的20%～30％转包给主承包商系统外的企业。

美国防部要求对所有的采办项目都在全寿命各个阶段采用竞争招标的方式，这在近年来积极倡导的渐进式采办中体现得尤为充分。国防部在5000系列采办文件中明确规定，项目办公室在制定渐进采办策略时必须基于分阶段要求制定相应的竞争计划。在可能的情况下，有必要对每一批次进行充分、公开的竞争，采办策略应该是针对各个批次分别开展分阶段的竞争，并制定相应的竞争计划。以往，外军主要在科研、采购阶段引入竞争。近年来，随着全系统全寿命管理的深入发展，世界各国都开始在装备训练、装备保障领域以及相关的服务领域引入竞争机制。例如，美国防部颁布《基地级维修合同竞争政策指南》规定，在维持军方足够的核心维修能力的基础上，允许私营企业参与军方基地级维修（也称“后方维修”）的竞争。凡是无需由核心能力来完成的基地维修工作必须通过竞争来完成，这样可以减少费用并提高战备完好性。

五、建立非竞争申报审批制度，促进充分、公开的竞争

武器装备的特殊性决定了并非所有的项目都能实行充分、公开的竞争。美国《联邦采办条例》规定下列情况可以不进行充分、公开竞争：①只有一家符合要求的承包商；②合同签订的延误会导致政府在经济或其他方面的严重损害；③完成工业动员、保持非赢利机构的研究和开发能力等12种情况；④与外国政府或国际组织所签的协议或条约规定可不进行充分、公开竞争；⑤一些相关法律明确要求可不进行充分、公开竞争；⑥泄露政府采办部门的需求会影响国家安全；⑦政府采办部门领导认为某一特殊采办项目如进行充分、公开竞争将损害公众利益。

美军合同签订官如决定不进行充分、公开的竞争，那么在与承包商进行单一来源合同的谈判之前，必须提交一份符合上述法律规定的不进行充分、公开竞争的理由书，并且必须经过相应级别的采办执行官或合同签订官的审批后方可进行。不进行充分、公开竞争理由书的批准权限如下：①对于不超过50万美元的拟议合同，一般由合同签订官审批。②对于价值在50万美元以上、1000万美元以下的拟议合同，一般由采购部门的竞争倡议人审批。③对于价值在1000万美元以上、5000万美元以下的拟议合同，一般由采购部门负责人审批。④对于价值超过5000万美元的拟议合同，只能由国防部负责采办、技术与后勤的副部长审批。

    六、维持一定数量的国防承包商，吸引民用部门企业参与，加强国际竞争，积极维持竞争态势

    1.维持一定数量可供选择的国防承包商

外军在竞争中通常采用建立或保持备选来源的方式，即维持一定数量可供选择的国防承包商，以维护竞争态势。美国《联邦采办条例》规定，在下列情况下国防部各部局可以建立或保持一个备选来源：①如果部局主管确定建立或保持备选来源可以增加或保持竞争，并有可能降低采办或拟定采办的全部成本；②有利于国防，以便在国家紧急状态时或进行工业动员时有一处来源（指生产商、制造商或其他供应商）来提供产品或服务项目；③有利于国防，以便建立或保持由教育机构或其他非赢利机构，或联邦政府资助的研发中心提供的基础工程、研究或开发能力；④确保供应品和服务项目可靠来源的持续有效性，满足依据历史上的高需求制定的计划需求；⑤满足对医疗、安全或紧急供应品的重要需求。

    根据该规定，美国防部在招标中，要求承包商将项目一部分分给未中标的承包商。例如在美国空军“渐进型一次性使用运载火箭”（EELV）系列火箭合同的竞争中，洛克希德·马丁和麦·道（后并入波音公司）两家进入最后阶段的竞争，虽然波音公司在发射合同方面大获全胜，但国防部为了维持航天领域的竞争态势，分别给予波音公司和洛克希德·马丁公司5亿美元的研制“补贴”。波音与其竞争对手洛克希德·马丁公司长期以来都在许多领域进行竞争，国防部总是适时采取一定平衡措施，维持两者间的竞争态势，既保护承包商，也确保国防部在竞争中获得利益。

    2．吸引民用企业的参与

    外军认为，一个富有技术创新和竞争活力的民族国防工业，是武器装备采办和现代化建设的基础，因而十分关注国防工业的改革和采办政策的调整，以保持竞争态势。美国防部负责采办、技术与后勤的前副部长雅克·甘斯勒认为：“21世纪，国防部绝不能被迫依赖一个狭小、孤立、依靠补贴和非常陈旧的工业基础——一批为求生存而被迫在国际市场上把它们的产品销售给任何买主的企业。相反，由于未来的民用部门在产品性能、质量、价格和市场反应方面将达到新的水平，国防部必须尽可能地依靠这个更大的工业基础。”

    外军采取的措施主要有：①采用资格审查制度。美军通过对承包商进行资格审查，建立“合格厂商名录”，并对名录进行动态调整，以吸引更多有实力的民用企业参与竞争，最大范围地利用整个国家经济基础。②进行军标改革。冷战结束后，随着国防预算和装备订货曾一度下降，世界各国纷纷对国防工业进行压缩和调整，以建立军民一体化的国防工业基础，其中一项重要措施是进行军标改革。1994年6月，美国防部发布《规范和标准——工作的新思路》，在清理和削减军标的同时，尽量地使用民用规范和民用标准，以保证国防部充分利用民用技术和已扩大了的工业基础。③推行军民品制造的单一过程计划。为了进一步扫除军民界限，美军在推行军标改革的同时，积极推行军民品制造的单一过程计划。1995年12月，美国防部发布《单一过程倡议》备忘录，开始推行单一化军民品制造过程。为此，国防部组成由采办、技术与后勤副部长帮办负责的“单一过程倡议委员会”。1995年以来，国防合同管理司令部开始推行“单一过程倡议”，为国防部节约了5亿多美元。

3．加强国际竞争与合作

冷战后，随着国防投入的一度缩减，在激烈竞争的国际武器进出口市场环境下，各国军工企业为了在市场赢得主动和优势，除开展国内竞争外，还通过加强国际军事技术合作，引入或参与国际竞争，来维持国防采办的竞争态势。美国《购买美国货法》规定，在国产产品的价格不合理或政府认为优先在国内采购不符合政府利益的情况下，可以通过对外采购和国际合作的方式进行采购。美国防部认为，国防部为确保一些公司合并后市场依然保持竞争力的另一策略是在全球范围内扩展供应渠道，为美国公司在海外竞争创造更多的机会。具体来说，就是加强美国与主要盟国伙伴的工业联系，这对于促进盟国之间的互通能力，改善盟国作战能力，推进军品市场的竞争都十分重要。这样就将政府采购和国防采办的竞争范围扩大到全球，为政府部门谋求最大利益。

七、反对不正当竞争，建立申诉裁决制度，维护竞争的公平公

竞争是市场经济的产物。保护竞争，反对不正当竞争，是发展经济的必然要求。为防止垄断和其他不正当竞争行为，维护竞争的公平公正，外军对不正当竞争的行为进行了界定，并规定承包商有权对竞争中存在的争议进行申诉，由政府审计部门和法院进行仲裁和判决。

美国《联邦采办条例》规定的不正当竞争行为主要包括：限制贸易的协议；垄断或图谋垄断；各种实质性地减少或限制竞争的行为：固定价格、价格歧视、独家经营的搭售和兼并；商业贿赂；以及对消费者的各种不正当或欺骗性的行为。

在美军装备采办中，承包商一旦对竞争结果有质疑，可通过下述两种途径进行申诉：①向总审计署投诉。军方采办部门承担相关的举证义务，应即时向总审计署提交建议征求书、投标书、合同签订官员的名单与联系方式等相关材料。总审计署根据相关的法律，对承包商的申诉进行裁决。为了保障承包商的权益，总审计署一旦受理投诉，采办活动必须中止。②向联邦索赔法院起诉。联邦索赔法院负责涉及联邦政府行政赔偿案件的裁定事务。承包商在向联邦索赔法院提出投诉请求并提交报告后，军方采办部门也同时承担相关的举证义务。案件审理由一名律师负责，并由其做出处理决定，不同于其他法院的是需要由陪审团做出判决。总审计署在处理政府采办合同纠纷方面费用低、权威性强，在与联邦索赔法院比较时，承包商通常选择总审计署。

 （程享明）