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正视差距 加大新一轮湘西地区开发力度 ——新一轮湘西地区开发调研报告 （决策咨询报告77期） 湘西地区开发是省委、省政府贯彻落实科学发展观、加快推进全省区域经济协调发展的重大战略举措。为贯彻落实新一轮湘西地区开发战略部署，为省委、省政府做好新一轮开发提供决策参考，省统计局专门赴大湘西部分市州县和湖北恩施州进行调研，并组织了小型问卷调查。通过实地调研和问卷调查，倾听了基层呼声，初步摸清了大湘西开发以来湘西地区经济发展的基本情况和主要困难，如实记录了当地对加快湘西新一轮开发的迫切愿望和需求。 一、从问卷调查情况来看，湘西地区开发任重道远 本次调查范围为邵阳市、怀化市和湘西自治州，分别从三个市州各随机选择政府部门工作人员、人大代表和政协委员等50人进行匿名问卷调查。共发放问卷150份，有效问卷为138份。综合问卷调查情况，有如下几个特点： 1、湘西地区开发成效显著 一是湘西开发战略深入人心。调查显示，在回答“您对省委、省政府部署的湘西地区开发战略政策是否了解”时，有89.2%的调查对象回答“非常了解”、“了解”和“基本了解”。这表明，湘西地区开发战略在社会公众中形成广泛影响，得到普遍关注。 二是湘西开发工作深入推进。在回答“您对省委、省政府关于湘西地区开发扶持政策，以及有关项目的安排和落实情况是否满意”时，有78.3%的调查对象回答“很满意”、“满意”、“基本满意”。这表明，一系列湘西地区开发扶持政策的出台和贯彻落实，得到了广大干部群众的支持和拥护，为推动湘西地区经济社会发展作出了较大贡献，对人民生活也有了较大改善。但也有21.7%的调查对象回答“不满意”，这也表明当地党委、政府在湘西开发政策、项目的执行、落实方面还有很多工作要做。 2、湘西经济社会发展的差距拉大 在回答“您认为“十一五”以来湘西地区经济社会发展与全省、环长株潭地区的差距是否拉大”时，回答“拉大了”的占调查对象的比重高达87.7% 。结果显示，社会各界在充分肯定“十一五”以来湘西开发工作取得积极进展的同时，也反映出湘西地区经济社会发展总体水平仍然较低，与全省、环长株潭地区存在较大差距，加大湘西地区开发任重道远。 3、多重因素导致发展差距拉大 在书面回答“如果您认为差距扩大，主要原因有哪些”时，调查对象普遍认为原因有三： 一是自身发展条件相对较差。湘西地区自然地理条件差，区位优势不明显。由于基础设施建设相对滞后，重大投资项目少，投资对经济增长的拉动力非常有限。在主体功能区划方面，湘西地区为多层限制开发区，产业开发受到较大限制。 二是经济发展基础相对落后。湘西地区经济总量小，同等增速或略高于全省平均水平不足以缩小与全省、环长株潭地区的差距；财政收支规模太小，对经济发展的支持力度太弱;人均收入较低，消费需求小，经济发展的内生动力不足。相当一批发展有潜力的中小企业、特色企业很难得到政策、资金的支持。生态、人文和旅游资源虽有优势，但现代服务业、旅游业、文化产业发展带动力不强。劳动力素质不高，人才资源需求缺口较大。 三是政策扶持相对劣势。一方面，与湘西周边的贵州、重庆、湖北等西域比较，西部地区实行更大、更多的优惠政策，湘西在产业政策、行政审批政策、税收政策、金融扶持政策等都没有明显优势，投资的集聚效应难以形成。另一方面，全省“长株潭”两型社会建设、“3 5”城市群建设、湘南地区开放开发战略等一系列重大战略决策的实施，湘西地区普遍有种倾斜优惠被“对冲”，地位有被“边缘化”的感觉。此外，湘西开发还存在一些优惠政策、资金、项目落实执行不到位的情况。 值得一提的是，调查对象还在问卷中写到，“湘西地区部分干部思想观念滞后、领头发展气氛不浓，积极性、主动性欠佳，也是造成湘西地区经济社会发展差距拉大的重要原因之一。” 4、对加快新一轮湘西开发愿望迫切 在书面回答“您对省委、省政府实施的新一轮湘西地区开发有什么好的建议”时，调查对象提出了许多建议，迫切建议在以下几个方面有所作为： 一是加大扶持力度。要出台更加有力的政策，在投资、行政审批、金融、财税、人才引进等方面支持湘西地区开发。要根据新时期湘西地区经济社会发展的新特点，研究制定湘西开发新一轮规划，明确新的思路、方向、重点和政策。要加快湘西地区开发立法工作，尽快形成长效机制。 二是突出扶持重点。基础设施方面，要进一步加强农田水利、能源、交通等基础设施建设；产业建设方面，重点扶持生态文化、旅游、特色农业、边贸物流等符合湘西发展实际的特色产业；金融财税方面，要加大信贷力度、提高税收地方分成比例，降低或减免项目建设资金地方配套比例；生态建设方面，逐步建立稳定的生态补偿机制，提高生态补偿标准。 三是支持园区建设。要增加用地指标，优先安排园区建设用地，减免建设过程中上交省里的规费，支持发展势头好的工业园区升级国家级工业园区。要在重大项目建设布局给予支持，如支持怀化石煤综合利用项目、西部中药谷项目、农产品博览中心，以及湘西州锰锌钒新材料基地等。 四是加大对口支援。要在教育、卫生、科技、扶贫等方面组织省直部门、高校、科研院所以及发达地区市县对湘西地区开展对口支援。 二、从实地调研情况来看，新一轮湘西开发还需“给力” 在问卷调查的基础上，还通过实地调研、召开多种形式的座谈会，获得了湘西地区基本情况及第一手素材，知晓了当地干部群众对加快新一轮发展的呼声。对于来自湘西地区的第一手资料，我们如实整理，供省委、省政府及相关部门决策时参考。 （一）湘西地区发展的基本情况 湘西地区开发范围包括湘西自治州、怀化市、张家界市、邵阳市及永州市的江华、江永两县，共39个县（市、区）。常住人口1648.49万，占全省的比重为25.1%；土地面积7.87万平方公里，占全省的37.2%；现有国家和省扶贫开发工作重点县30个，占全省的68.2%；有1个民族自治州、7个民族自治县、占全省少数民族县的100%。湘西地区是我省岩溶山地分布区、少数民族聚居区和贫困人口集中区。同时也是承接东西部、连接长江和珠三角、北部湾经济区的枢纽区，在全国具有极其重要的战略地位。 自2004年省委省政府实施湘西地区开发战略以来，湘西地区经济社会发展取得了显著成效，是湘西地区历史上经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、人民群众得实惠最多的时期。2005年至2010年，湘西地区各市州及江华和江永两县的生产总值均连续五年保持两位数增长，超额完成了年均增长10%的规划目标。2010年，湘西地区生产总值达2024.30亿元，占全省GDP总量的比重为12.6%，“十一五”时期年均增长12.8%，人均生产总值年均增长12.0%。在总量扩张、速度加快的同时，经济结构进一步优化，发展的质量和效益明显提高。三次产业结构由2005年的23:30:47调整为2010年的19:38:43，第二产业提高8个百分点。2010年财政收入达到167.62亿元，年均增长21.3%，占全省财政总收入的比重为8.9%，39个县（市、区）财政收入普遍提前两年实现增收3000至5000万元的目标。“十一五”时期湘西地区固定资产投资总量4475.29亿元，占全省五年累计投资总量的比重为14.6%；年均增长35.2%，比全省快4.4个百分点。2010年湘西地区社会消费品零售总额736.46亿元，占全省的比重为12.6%。 湘西地区开发虽然取得显著成就，但发展水平与全省平均水平相比还是有差距。如“十一五”时期，湘西地区生产总值年均增速比全省平均水平慢1.2个百分点；2010年，湘西地区生产总值占全省的比重较2005年下降1个百分点。 （二）湘西地区对新一轮开发的期盼与建议 1、政策措施要更“给力” 一是抓住武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点的机遇加快发展，实施区域发展总体战略，建立湘西开发的长效机制；统筹长株潭试验区和武陵山区（大湘西开发）发展，以重视长株潭的高度重视武陵山区域发展与扶贫攻坚工作。全面贯彻落实《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，积极对接国家第二轮整体连片扶贫攻坚，打好集中连片特困地区扶贫攻坚战，在机制、体制上先行先试。创新扶贫攻坚模式，可实施“领导 综合部门 经济部门 金融部门 大专院校 大型企业 科研单位”的扶贫模式。 二是加大对湘西开发的政策支持力度，在资金、项目、财政、金融、人才等方面，有针对性的给予更多的倾斜，出台含金量高的配套扶持政策；相关优惠政策一定要落实到位；减少市州县政策和资金的配套负担比重；同时要加大国家、省、市州之间政策的协调度和公开透明度。 三是积极争取国家生态补偿政策，并及时出台配套政策，充分肯定湘西地区在保护生态上作出的贡献，体现湘西地区在构建全省生态屏障中的重要地位，将其建设成为“绿色湖南”的重要区域和窗口。要健全生态补偿机制，提高补偿标准，建议在湘西地区设立国家级碳汇交易中心，设立生态建设专项资金。 四是实施有区别的政绩考评办法。修改考核目标与方向，由偏重经济目标考核向经济、生态、人文目标综合考核转移，确保湘西地区与长株潭地区交错有序发展，切实解决“指挥棒”、“风向标”的问题。 2、财税金融要有创新 一是加大转移支付力度。在数额上要有倾斜。将湘西地区人民群众生活困难、公共服务成本高、欠账多、基本建设成本高、经济社会发展程度低等因素作为计算对湘西地区转移支付的重要参考因素，并加大权重。具体在计算均衡性转移支付、民族转移支付、重点生态功能区转移支付、县级基本财力保障机制补助资金时，确保给与湘西地区的每项年均增长不低于当年中央对省的增长水平，超过增长水平的按实际计算结果安排。在产业上，要从财政贴息、安排产业专项资金及向上争取专项转移支付方面给予特殊扶持，特别是在安排省工业发展资金、农业发展资金、旅游发展资金等有关专项资金中，湘西地区占全省的份额不低于20%。在生态补偿上，省级财政应足额安排转移支付，从经济上保护湘西地区落实主体功能区规划的积极性，保障湘西地区开发的正确方向。对湘西地区因保护生态、限制开发而造成的财政减收给予适当的补偿。 二是完善财政税收体制。一方面，省与湘西地区共享收入分成上多照顾湘西地区。税收上，对来自湘西地区产生的税收（增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税五个税种省与地方分享部分）多留给湘西地区；在基金和非税收入上，对湘西地区按照国家政策规定收取的基金收入和非税收入（教育附加、农土资金收入、诉讼费、探矿权和采矿权收入）多向湘西地区倾斜。另一方面，适当提高湘西地区开发扶持项目税收分成市、县比例。如怀化水电企业税收除增值税外，其它税收多留给当地。此外，在社会事业及基础设施建设方面，取消或减少国家和省安排的公益性、民生性项目由当地配套的资金。 三是加快金融体系建设。高度重视民族地区金融体系建设，实施有差别的金融帮扶政策。增加湘西地区信贷额度，增加投放量，改变区内存款外投的现状；加大信贷支持力度，提高存贷比，优先保证湘西地区金融机构存款主要用于发放当地贷款。加大湘西地区金融创新力度。如农村信用社改革为商业银行，省内金融机构在湘西地区增设机构和网点等。着力解决扶贫贷款资金没有担保抵押、资金很难贷出来的问题。加强融资性担保机构建设，积极推进中小企业信用担保体系建设，加大湘西地区担保公司的资金注入力度。积极支持湘西地区中小企业上市，适当降低民族地区中小企业上市的标准，扩大直接融资规模。 3、产业建设要有特色 一是加快农业发展。扶持和发展优势特色农业产业，大力发展油料、水果、茶叶、蔬菜、药材等特色经济作物，培育几家省级农业产业化龙头企业；加强农业科技服务支撑能力，要培养一批素质高的农机干部和一批具有较高技能的新型农民；提高农业市场化水平，建设特色化、规模化的农产品批发交易市场，如怀化提出建国家级大宗商品交易中心；加快构建以农民专业合作社为基础、骨干企业为龙头、公共服务机构为依托的新型农业社会化服务体系，提高农民组织化程度；整合支农资金，降低使用成本，提高使用效率。 二是推进重大项目建设。要加大能源、电力建设，保证电力供应，用电价格给予适度优惠。加大重大项目布局。如支持怀化形成面向西南的机械制造中心，在怀化布局石煤产业。如支持湘西州锰锌钒新材料基地建设，支持全国锰物流交易中心建设，支持省铝技术研发中心建设。 三是做强文化旅游产业。对湘西地区旅游开发要给与更大的支持，做大做强大湘西地区旅游经济圈，打造富有民族特色和地域特色的旅游产业和文化产业。要加快景区飞机场、高速公路、大型停车场、星级厕所等配套基础设施建设。此外，要帮助和支持湘西地区提高对外开放水平，支持湘西地区与沿海地区大型央企深入开展经济合作。
[编辑：陈梦真]
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