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政策失灵就是一项公共政策执行的实际效果偏离了政策制定者的初衷。政策制定是以社会福利最大化为目标的，它的起源是政治性的，是被创造出来规范人类行为的规则。然而，我们注意到，政策目标与政策执行的实际效果的差异是如此巨大，以致于我们不得不开始重新认识诸如体制转型、经济全球化与政策调整以及政府和非政府组织的作用等一些与政策密切相关的问题。特别是对于中国而言，随着经济体制改革的不断深化，不少经济政策在调整过程中遇到了一定阻力和困难。如今的经济政策也已不再仅仅局限在经济范畴本身，而扩展到更广阔的政治社会等领域。 在理想状态下，一个公共政策过程必须满足以下四个原则才能实现结果和预期相符。 设计完备。每个政策在设计中，政策制定者应该根据所掌握的信息，考虑到政策所处理的领域以及所规制的人群的所有特性。经过这样的前期准备而制定出来的政策能够对政策客体进行充分的规定和制约，从而使政策出台后发生的所有情况均在预料之中，不然政策设计就很难保证在各种情况下均能实现政策的目标。 标准唯一。政策是由人或者组织制定的，任何一项政策的制定过程对决策者来说必须是没有利害关系的，他们应该完全处身于事外地、超然地对政策的成本收益进行评估。政策制定者是完全无私的，也就是说政策的制定者衡量政策方案优劣的唯一标准就是某个政策工具能否使社会资源达到最优配置。 选择充分。 既然政策制定具有唯一的标准，那么政策制定者就能在所有可能的政策方案选择中进行比较。政策制定者在政策制定前不会错过任何可能的政策方案，而且其政策方案的选择过程也应该是合理的。也就是说政策制定者能够最终通过合理的正确的方法找到使资源最优配置的政策方案。 执行有效。政策制定的同时已建立一套有效的发布、执行、监督、反馈、奖励和处罚机制，能够保证政策制定者的意愿能够准确地实现在受此政策规制的客体行为上。这就需要保证政策在颁布后，所有涉及在内的社会活动参与者都能准确地遵守，或者一旦他们不遵守这些规则就肯定受到根据政策条款的内容进行的惩罚。 以上四个原则涉及政策生命周期的整个过程，包括政策制定、执行和监督环节。政策管理者的工作将始终贯穿其中，他们在政策过程中根据不同的职能扮演着不同的角色，包括政策制定者、政策执行者和监督者。然而，这些原则过于理想，我们观察一下现实社会就可以发现，这些原则的每一条都是很难实现的。 对于设计完备原则。同一个政策很难保证预见到未来的所有变化，以实现政策的设计完备原则。或者说，一项设计完备的政策所需的信息搜集成本非常高，以致于在现实中这样的政策根本不可能被设计出来。不满足设计完备原则就会出现政策失灵，进而政策无法满足现实的需要而不得不进行新一轮政策变迁。政策变迁的成本同样也是巨大的。它既来自于对抗对政策稳定性的政策变迁的阻力，也来自于政策变迁过程（如政策刚性和组织僵化等）。当然保存新的社会行为和关系模式并使他们固定化也需要投入资源。 对于标准唯一原则。政策是由政府或者某种带有权威性的组织制定的，但最终制定政策的参与者和操作者还是组织中的个人。只有能够保证这些制定政策的组织以及组织中的个人是完全公正、无私且具有理性的判断力的话，那么标准唯一原则才能满足。然而，在人们制定政策的过程中并不能实现标准唯一原则。 首先，制度主义研究者对政策决策一贯抱以乐观态度。他们一般默认政策制定者具有理性的判断力，他们能根据客观情况，对可供选择的政策方案进行理性的评判，从而寻找到使社会总福利实现最大化的制度安排。然而，事实情况并不是这样的，人们选择政策方案时经常表现出路径依赖的特征，将一些可选的路径和可行的政策方案撇开或忽略，相反，初始条件的敏感依赖性、制度非中性、搭便车和合乎理性的无知等始终困扰着政策制定者。 其次，根据标准唯一性原则，政策制定者应该是公正的。在这个问题上，比较好的处理办法是将决策者限制在和政策所规制的领域、参与者的行为结果与自身利害毫无关系的范围之外。但现实的情况并非如此，政策制定往往涉及非常复杂的相关领域，以致于需要政策制定者有对这些相关领域专业知识很深的理解甚至是需要决策者本身就是该领域的重要利益相关者。因此，政策制定过程极可能影响到制定者个人或者他所代表的集团利益。同时，政策制定者可能利用资源通过政治过程获得特权。这种寻租行为所造成的社会福利的损失数量巨大。《美国经济学评论》曾有论文估算，印度寻租金额占国民收入的7.3%，土耳其仅进口许可政策的租金额大约占国民生产总值的15%。另外，诺斯认为，当政策的制定者是国家的统治者时，政策在制定时就存在两个目标上的矛盾或冲突：一个目标意在实现完全有效率的产权安排，进而使社会产出最大化，另一个目标则在于确立一套保证统治者利益最大化的基本规则。在诺斯看来，这种矛盾将造成社会总福利的损失，学术界将此矛盾称为“诺斯悖论”。这种悖论反映了国家与社会关系的基本矛盾，是导致社会不能实现持续经济增长的根源。 再次，最优的政策方案虽然能够使社会福利达到最大化，但个别团体或个人的利益可能并不能达到最大化。个别集团或个人利益的最大化和社会福利最大化的矛盾造成了个别集团或个人宁愿花费一定的资源对政策制定者施加影响，使政策安排更满足自己的利益。目前比较普遍的对政策制定者施加影响的方法如美国国会的“游说”现象。 对于选择充分原则。这个原则需要满足两个条件：第一，政策制定者需要寻找所有供选择的政策方案，以便不错过任何可能成为最优政策选择。第二，选择政策方案的过程应该是合理的、充分的、正确的，也就是说只要在所有政策方案集中存在最优解，这样的政策方案选择过程就能实现最优。但是，这两个假设在现实社会中是否存在，其实是人类能力的问题。第一点是政策制定者是否有能力能在指定的时间内将所有可能的政策方案选择都一一列出并加以考虑，第二点是政策制定者能否安排一种理想的政策选择过程（其实这个选择过程本身就是一种制度安排）。已经有许多研究发现满足这样的假设是很困难的。 对于执行有效原则。政策的可实施性是非常重要的，要使所有涉及在内的经济社会活动参与者都能准确地遵守。一是要求政策文本在文字表达上精确无误。二是要求执行政策和受政策规制的人能够正确理解。能够做到以上两点需要政策制定者足够的文字表达能力和接受者足够的文字理解力，这样只需从政策的条款中就能获得对人类行为的指导和判断。但是，在现实生活中，即便是比政策制定过程更为严谨的复杂的法律，也会出现文本理解上的分歧。不然，现实社会中就不再需要律师在法庭进行辩论，也不再需要（如最高法院）对法律进行司法解释了。在美国，为了理解法律的条款如何规定每个特别案例，花费在诉讼过程中的社会消耗巨大。曾有多项研究表明，美国律师的存在和社会浪费的关系，指出美国律师使社会收入下降达到惊人的45%。三是保证执行有效还需要监督、反馈、奖励和处罚机制，一方面实现这些努力必须建立相应的权力机构，但另一方面这也为这些权力机构设租和寻租提供了可能。 在理想情况下，政策过程需要同时满足本文提到的四个原则。然而， 这四个原则是如此苛刻，以致于现实中无论哪一条都无法真正满足。换言之，我们可以下这样的结论：为了满足这样的原则中的一条，需要消耗巨大的社会资源，或者，由于某些原因而不能完全满足这四个原则，将会造成社会福利损失，也就出现了政策失灵的现象。 |
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