透视国外的举报人保护制度 励家宝

举报人，也叫检举人、揭发人、告密者，有的甚至把他们与“深喉”相提并论。一直以来，由于惮于打击报复，很少人愿意站出来揭发眼前的丑恶行为。因此，很多腐败行为就由于没人举报而肆无忌惮。这表明，一套良好的反腐败制度，与之配套的子制度中，必然需要一项举报人保护制度。只有切实保护举报人的权益，切实消除举报人的后顾之忧，才能调动全社会的力量监督腐败行为。

    在保护举报人方面，美国是做得比较规范的国家，尤其是他们的证人保护制度堪称典范。

    “没有证人就没有诉讼！”这是美国的一句法谚。在美国庭审中一般看不到证言笔录，检察官、法官所提出的证据必须由证人出庭作证，这样一来，庭审中必有证人出现。事实上，活生生的证人可比死气沉沉的笔录有说服力多了。

    但证人出庭作证是有成本和风险的，小到打车费、误工费、食宿费的损失，大到自己乃至家人的生命受到威胁。那么怎么样才能使证人大胆出庭，开口讲话？光靠法律强制和思想工作已经被实践证明是远远不够的，国外主要通过有力而周密的证人保护制度来解决这一问题。 

    前几年，美国中部俄克拉何马州州政府发生汽车炸弹爆炸事件，造成168人死亡，500多人受伤。庭审中，一个名叫麦克尔·弗杰的关键证人出庭作证，他与本案的两名嫌疑人蒂默斯·麦克维和特里·尼科尔斯曾在同一个部队服役，而这两名昔日战友曾经力邀自己加入袭击。最终两名主犯分别被判处死刑和终身监禁，而弗杰虽然没有参与袭击，但由于没有及时向警方报告以阻止爆炸发生，被判处12年监禁。待弗杰出狱后，他的律师表示，尽管事隔多年，这名曾经的证人仍会得到警方的严密保护，任何透露其行踪的人将会受到重罪起诉。根据联邦“证人保护计划”，弗杰将会得到一个全新身份，以防止遭到报复。所谓“证人保护计划”，是美国联邦及各州自20世纪70年代以来制定的一系列关于证人保护的立法。

    去年，全球百强企业、美国制药龙头企业辉瑞公司因曾经采用故意夸大药品作用、邀请医生打高尔夫、按摩、度假等不当手段推销了13种药物，收到美国司法部23亿美元的巨款罚单，成为美国历史上医疗诈骗案中最高的罚款。与以往不同的是，这次罚单开出后，有两项记录随即产生：一个是罚金达23亿美元，创美国药企被罚数额之最；二是罚金中的1.2亿美元将由六名检举人分享，每人平均可得到2千万美元的奖金，这也是美国检举人分成制度存续多年之后，所创造的一项奖金额最多的记录。

    这次被美国司法部查处的公司腐败行为包括不恰当方式向医师提供好处，如借用开学术研讨会之名，邀请医师打高尔夫、按摩、度假等，通过这样隐蔽的贿赂手段，唆使医师在开处方时，把本不必要的辉瑞药品列入处方里，造成联邦和州医疗保障基金的浪费和损失。为了配合这场系统性的腐败行为，辉瑞故意夸大了某些药品的疗效范围，超出了药监部门颁发的执照中所规定的使用范围。

    由于行事隐蔽，而且又得到腐败医师的全力配合，超范围使用药品究竟属于医师的个人职业过失，还是辉瑞的系统安排，成了对这场行业腐败认定的首要问题。假如没有五名辉瑞公司内部员工和一名医师的检举，司法部调查官很难搜集到最后导致辉瑞自动与司法部寻求和解、交巨额罚金来避免法律诉讼的有力证据。可见，这场反腐败的胜利，是检举人制度的胜利。

    检举人分成制度，就是良好检举人制度中的一项重要制度，被认为是美国反腐杠杆，指的就是检举人可以按一定比例，分享最后被收缴的罚金，是一项硬性物质刺激鼓励制度。预期罚金值越高，刺激越大。

    美国早在林肯时代起就制订了“反欺诈法”，鼓励个人揭发检举政府的欺诈行为。这部也被称为“林肯法”的代表法律，给美国走向良性政府治理提供了保障。美国检举人分享罚金制度，是“林肯法”的实质化，是美国有力地保护举报人权益的一项重大举措，它的法源来自于美国的1989年的“吹口哨人保护法”。该法案规定，司法部如果在收到举报人投诉、告发并决定作为原告或证人参与起诉，举报人可以分到赔偿额的13%至25%；如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，则可分到罚款的25%至30%。

    英国证人保护充满人文关怀。英国证人保护立法在许多方面借鉴了美国的经验，但也不无创新，最有特色的当属充满人文关怀的证人服务制度。人在神经紧张的情况下往往会情绪波动，思维混乱，证人服务制度主要是帮助证人调节在法庭上的心理与情绪。英美国家的庭审气氛紧张激烈，双方律师唇枪舌剑、针锋相对，专挑对方证人证言的“要害”下手，追问证人时往往咄咄逼人、尖酸刻薄，这就有可能会进一步刺激证人本来就已经紧张的神经，语言逻辑表达就容易出现问题，尤其是未成年的证人和某些特别容易受到伤害的证人。英国被害人援助组织是一家慈善组织，它经常派出志愿者为证人提供服务，包括与证人促膝谈心，安慰他们，帮助他们解除疑虑；安排证人提前到法庭熟悉环境；给证人讲解庭审程序，使他们了解可能面临的压力与挑战，应对对方“不大厚道”的询问；陪同证人进入法庭，避免证人产生孤立无援的感觉；等等。

    德国保护制度体现周密细致。谨慎而执着的德国人为证人提供了全方位的法律保护。首先，证人在被询问时可以拒绝透露诸如住在哪里，在哪里工作等相关的身份信息；可以要求用屏风或者面具等遮挡自己，或者坐在由单向玻璃制成的作证室，里面的证人可以看见外面，而外面看不见里面的证人。其次，在确信证人受到威胁时，可以在排除被告及其律师以及第三人在场的法庭上作证。如果这样还不足以保证证人的安全，证人可以要求在法庭外审理，利用高科技采取视频、音频传送，包括变声、变像处理等特殊方法作证。再不行的话，就可以采用委托询问的方式，制成笔录提交法庭，某些情况下，连法官都不了解证人的身份。这些制度层层递进，环环相扣，充分体现了德国法律文化的周密细致。

    比较而言，国外有些国家的举报人制度较之我国有一些不同的地方：例如，对打击报复举报人或证人的惩罚力度就比较强。在这方面，美国的处罚明显严于中国。如美国各州都将对证人进行打击报复作为犯罪来处理，最高刑可至死刑，而我国最高刑为七年。另外，对举报人的身份保密严密。德国《刑事诉讼法典》规定:“可以许可证人不对个人情况作出回答或者只告诉以前的身份。可以确定证人身份的文件要存放在检察院保管。”新加坡《防止贿赂法》规定:“不得披露举报人的姓名或者住址，或者任何可能导致举报人暴露的事项。……对含有任何关于举报人姓名、特征或者有可能导致举报人暴露的记载，法庭应当将所有这类材料予以隐瞒，必要时予以涂去。”有些国家和地区还作了“知情不举”为犯罪的规定。我国澳门特别行政区《公务人员廉洁操守指引》规定:“凡知情不举或假装不知情，即使当中并不涉及任何利益提供或收益，亦可被追究纪律责任。如果不检举是为了使某人得益，或为了损害某人利益，则也必须承担刑事责任。”台湾地区《“戡乱时期”贪污治罪条例》规定:“直属主管长官对所属人员，明知贪污有据，而予以庇护或不予举发者，处一年以上七年以下有期徒刑。”“会计、审计人员，因执行职务，对于贪污有据，不为举发者，处一年以上七年以下有期徒刑。”

    举报人的行为应得到全社会的理解和支持，举报人的权利应受到充分的尊重和保护。然而，我国近年来大量因举报引起的报复性案件频频出现，一些举报人事后屡遭被举报人直接或间接的打击报复，人身、财产权利受到损害、甚至生命安全都受到严重威胁的现象屡屡发生。不仅直接阻碍了具体案件的举报，而且严重损害了举报人的合法权益，产生了不良的社会影响。在今年两会上，全国人大代表、富润控股有限公司董事局主席赵林中向全国人大认为，举报人受到打击报复的现象已经不容忽视，如何对举报人实施有效的保护成为一个普遍关心的问题，应该建立完善的举报人保护制度，以消除公众害怕报复的心理，勇敢地同违法犯罪行为作斗争。