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行政许可撤销案中对于行政行为“确定力”的考量
2010-10-29
【裁判要旨】行政许可一旦做出就具有行政行为的“确定力”，在没有法定的事由并经法律程序的前提下不能任意改变或撤销。反之则属行政违法，撤销行为本身应被司法撤销。
【案情】
原告顾某。
被告A区社会事业局。
第三人A区B镇卫生院。
A区人民法院经审理查明，2006年3月3日，被告A区社会事业局应原告顾某的申请，许可顾某以金锣肉制品B店的名义在A区夷亭二村13幢1号从事金锣保鲜肉、香肠火腿制品、粮油制品零售摇肉加工，并向其核发A区卫字（2006）第YQS200607621号卫生许可证。同月10日A区疾病防治中心接到匿名投诉称，B金锣肉店在居民住宅区内破墙开店，严重影响居民生活。13日A区卫生监督所相关人员合议认为，原告顾某提供的经营场合法使用证明书标明房屋用途为住宅房，未能提供该房屋可以作为商业用途的合法证明，B镇卫生院在初审中忽略了房屋用途一项内容的审核，故决定函告该院建议其书面向社会事业局申请取消许可证，并将结论书面通知当事人。14日，A区卫生监督所向A区B镇卫生院发出建议。30日，A区B镇卫生院以其在办理卫生许可证时未考虑到经营地址不符合镇创建及商业规划的具体要求为由，向A区社会事业局申请将卫生许可证注销。同日，A区社会事业局向A区B外镇卫生院作出《关于撤销“金锣肉制品B店”卫生许可证的决定》，决定内容表述为：“A区B卫生院：根据你院的申请，现决定撤销‘金锣肉制品B店’卫生许可证（现经营地址为B镇东区夷亭二村13幢1号，许可证编号为A区卫字（2006）第YQS200607621号）”，并抄告江苏省A区工商行政管理局。原告认为被告的行政行为侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼。
原告诉称，A区B镇卫生院无权向被告申请撤销已核发给其的卫生许可证，被告作出撤销卫生许可证的决定也没有向原告送达，更谈不上告知撤销的理由及救济途径，因被告的违法行为，使原告无法领取营业执照，故起诉要求确认被告所作撤销金锣肉制品B店卫生许可证决定的行政行为违法，并赔偿因撤销卫生许可证的行政行为给原告造成的经济损失5000无，由被告承担本案诉讼费用。
被告辩称：
1、本案许可证的颁发是其委托第三人A区B镇卫生院审核原告申请，但由于第三人工作人员疏于对原告提交的申请材料审核，造成许可证的发放不符合法定的条件。其在依法履行卫生监督检查职责时发现这一事实，遂在第三人提出申请撤销的情况下，依照《中华人民共和国行政许可法》第69条、《江苏省食品卫生许可证发放管理办法》第26条以及《食品卫生监督程序》第4条之规定予以撤销，其撤销卫生许可证的行为完全符合法律规定；此外，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及相关法律法规规定，未经审批不得改变土地权属和用途，但原告申请许可证的经营地点B镇夷亭二村13幢1室用途为住宅，该场所违反了当地B镇人民政府的文件规定，遭到小区居民的反对，被告的撤销行为不但符合法律规定及镇政府文件精神，亦符合民意。
2、原告没有因被告的撤销行为遭到任何损失，原告无照经营本就违法，该期间有无损失与被告无关。
3、撤销卫生许可证的决定已于2004年4月1日送达原告，当时原告拒收，苏州电视台记者拍到此场景并向全市播放。
综上，被告撤销卫生许可证是依法履行职责，且未给原告造成任何损失，要求依法判决驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，被告撤销卫生许可证是对原来错发卫生许可证的纠正，应予维持，应当驳回原告的诉讼请求。
【审判】
A区人民法院经审理认为，撤销卫生许可证的决定涉及到行政相对人的经营权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出决定的单位应当将该处理决定直接向行政相对人本人宣布、送达，并说明作出此决定的事实依据及法律根据，允许行政相对人本人提出申辩意见。被告没有照此原则办理，忽视当事人的权利，这样的具体行政行为不具有合法性，应予撤销。至于原告主张的被告撤销卫生许可证给其带来不能如期开业的经常性费用开支引起的损失5000元，因原告并未提交损失确已发生及损失核准的相关证据，法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一条第二款第三项之规定，判决撤销被告A区社会事业局于2006年3月30日作出的《关于撤销“金锣肉制品B店”卫生许可证的决定》，驳回原告顾某的其他诉讼请求。
宣判后，双方当事人均未上诉，该判决已生效。
【评析】
一、背景情况介绍
行政行为的“确定力”是指已生效的行政行为对于行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变的法律效力。具体到行政许可领域，许可一旦做出其对于行政主体自身也具有相应的约束力，非因法定理由并经过法定程序，不能任意撤销。行政许可事实上是行政主体对于相对人的一种承诺，其有义务信守和兑现自己的这一承诺，否则任意撤销将危及行政行为的“确定力”，也将损害行政主体的“公信力”。
当然“确定力”并不是绝对的，如果原先做出的行政许可存在需要撤销的法定事由，并经过正当程序，仍然是可以撤销的。因此，司法在对行政许可的撤销行为进行审查时必须从该撤销行为是否具备相应的法律和事实依据以及否经过正当程序两个方面予以考察。
二、确立裁判要旨的理由
本案中，对于被告撤销卫生许可的司法审查，应从实体和程序两方面考虑，即该撤销卫生许可的必须具备充足的法律和事实依据且遵循正当的法律程序，否则基于行政行为“确定力”的考虑应尽量维系原先做出的行政许可。然而本案被告撤销卫生许可时，无论是实体上还是程序上均存在违法的情形。
一、本案中的撤销行政许可行为存在实体上的违法性
关于行政许可的的撤销要件，在《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定中有明确的规定，主要存在以下五种情形：1、行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；2、超越法定职权作出准予行政许可决定的；3、违反法定程序作出准许许可决定的；4、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；5、依法可以撤销行政许可的其他情形；或是应当撤销行政行可的法定条件即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。本案中被告所作出的《关于撤销“金锣肉制品B店”卫生许可证的决定》中并没有说明其撤销行政许可是基于上述五种情形的哪一种，因此其撤销的法律依据不足。而根据被告在庭审中的答辩意见，其之所以做出撤销决定的真实理由是由于原告用于申报许可的房屋用途为住宅而非商业住宅，且该经营地址不符合镇创建及商业规划的具体要求。但这一撤销理由存在两个问题：第一，本案中被告颁发的是卫生许可，因此其撤销该许可依据的应当是与卫生许可相关的法律规定，而住宅与商业用房的问题并不受相关卫生法律、法规的规制，被告依此撤销许可已经超越了其行政职权；第二，关于原告用于经营的房屋为住宅而不是商业用房的问题，其并不属于《行政许可法》第六十九条所所列举五种情形，以此作为撤销理由缺乏法律依据。
二、本案中的撤销行政许可行为存在程序上的违法性
本案的撤销行为其违法性主要表现在以下几个方面：第一，作出具体行政行为的对象存在错误，本案所涉的《关于撤销“金锣肉制品B店”卫生许可证的决定》其直接的利害关系人应为本案原告，但被告所做的撤销决定其行文所争对的对象则为第三人，因此该具体行政行为没有以正确的行政相对人为对象；第二，具体行为的做出应明确其相应的事实依据和法律依据，而本案中的撤销决定行文笼统并未明示作出该具体行政行为的事实依据及法律依据，这就变相剥夺了相对人的申辩权；第三，本案所涉的撤销决定其送达存在瑕疵，虽然被告在庭审中表示有媒体报道可证实原告拒收此决定，但并未出示相应的证据，而被告指出此决定书上有证明人证明第三人工作人员陆森荣已将决定送交原告，但此证明人并未到庭作证，原告也不予承认，因此该撤销决定在司法认定上应属未送达，是重大的程序瑕疵。
三、其他需要注意的问题
1、对于撤销行政许可的具体行政行为进行诉讼时，采用何种判决形式的问题。本案中，原告的诉讼请求是“第一，确认被告所作撤销金锣肉制品B店卫生许可证决定的行政行为违法；第二，赔偿因撤销卫生许可证的行政行为给原告造成的经济损失5000无”。而本案中法院最终作出的不是确认违法的判决而是撤销判决，那这一判决是否超出了原告的诉讼请求呢？在具体行政行为违法的前提下，既可能是确认违法的判决也可能是撤销具体行政行为的判决，但这两种判决形式的选择并不是任意的，撤销判决是一般情形而确认违法判决是例外。即在具体行政行为违法时，如果撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失时方采用确认违法的判决，除此之外则应当对违法的具体行为予以撤销。本案所涉的具体行政行为并不属于撤销之后会给公共利益造成重大损失的情形，另外撤销判决本身也已经包含了对于行政违法的确认，因此本案采用撤销判决并无不当。
2、具体行政行为被撤销时，当事人损失的赔偿问题。本案中原告在要求确认行政行为违法的同时还主张赔偿因行政违法而导致的损失，由于被告的具体行政行为已经被认定为违法，原告因此而遭受的损失可以主张赔偿。但根据目前《国家赔偿法》第二十八条的规定这些损失仅限于直接损失，本案中原告所主张的5000损失，一则缺乏相应的证据予以佐证，二则该损失也不属于直接利益的损失，因此对于该赔偿主张法院未予支持。
撰稿人：陈新雄 A区人民法院
无效的行政行为与可撤销的行政行为
无效的行政行为与可撤销的行政行为的区别？可撤销的行政许可都有哪些？无效的行政处罚决定都有哪些？行政复议中的确认无效的决定？行政诉讼中确认无效的判决？
1.无效的行政行为与可撤销的行政行为的区别？
【解答】（1）无效行政行为产生的原因一般在于行政主体或其所作出的行政行为上，并不涉及相对方；而可撤销的行政行为可能存在相对方的过错。从形式上看，无效行政行为与可撤销行政行为二者的效果是一样的；但实质上这两个行为是不同的，可撤销的行政行为在被撤销之前是有效的，只有在被撤销后才失去效力；而无效的行政行为自始无效。
（2）无效行政行为与行政行为撤销的法律后果是有区别的：
无效行政行为的法律后果为：行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方获得的一切均应返还相对方，所施以相对方的一切义务应取消，给相对方所造成的实际损失，应予赔偿，总之，被该无效行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。
行政行为撤销的法律后果为：（1）行政行为自被撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日；（2）行政行为的撤销是因行政主体过错而引起的，并且依社会公益的需要又必须使撤销效力追溯到行为作出之日，那么，由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿；（3）行政行为的撤销是因相对方的过错或行政主体与相对方的共同过错所引起的，撤销的效力通常应追溯到行为作出之日，过错方各依自己的过错程度承担相应法律责任。
（3）抓住它们的区别予以把握，即无效行政行为自始无效，而可撤销的行政行为只有在被撤销后才失去效力。
2.可撤销的行政许可有哪些？
【解答】（1）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（2）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（3）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（5）依法可以撤销行政许可的其他情形。（6）被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
可撤销的具体行政行为
1．可撤销的具体行政行为的条件。构成可撤销具体行政行为的条件，主要是具体行政行为违法和明显不适当。违法是指具体行政行为合法要件的缺乏。合法要件主要是指下面将要提到的事实证据、法律适用和法定程序等具体行政行为的一般合法条件，以及单行法律法规规定的特定合法条件。明显不适当是指具体行政行为的内容明显地不合理。
2．可撤销的具体行政行为的后果。在程序法上，可撤销的具体行政行为必须经过法定程序由国家有权机关作出撤销决定，才能否定其法律效力，有关当事人、其他国家机关和其他社会成员无权擅自否定具体行政行为的法律效力。法定程序是指行政复议、行政诉讼和行政监督程序。行政复议和行政诉讼是权利救济程序，必须经过当事人的申请和提起程序。行政复议机关以决定撤销违法的和明显不当的具体行政行为，法院可以撤销违法的具体行政行为，以此消除具体行政行为的法律效力。如果超过了行政复议的申请期限或者行政诉讼的提起期限，当事人就不能再在权利救济程序中对具体行政行为效力提出异议。行政监督是指行政系统中的法制监督，包括行政主管机关内部的监督，上级行政机关对下级行政机关的监督。在这些监督制度的运行中如果发现具体行政行为违法，行政机关也可以主动地撤销违法的具体行政行为，这称为具体行政行为的撤回。
在实体法上，具体行政行为被撤销的效力可以溯及至该具体行政行为成立之日。根据法律规定的公共利益需要或当事人是否存在过错等情况，也可以自撤销之日起失效。但当事人在撤销决定作出之前一直要受该具体行政行为的约束。
在处理后果上，具体行政行为因为被撤销而丧失或者不能取得法律效力后，如果相关义务已经履行或者已经执行的，能够恢复原状的应当恢复原状。被撤销的具体行政行为给当事人造成损失的，应当由行政机关承担赔偿责任。
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