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超过法定期限的行政行为不一定都撤销
【提要】 人民法院审理行政案件，应全面审查具体行政行为的合法性及合理性，通盘考虑行政相对人的合法权益和社会的公共利益，注重司法的社会效果，对待超过法定期限的违法行政行为，要具体情况具体分析，不应一概而论，统统撤销。 【基本案情】 原告：阴??。 被告：铜川市公安局??分局。 第三人：焦??。 本案所涉及的具体行政行为是：被告铜川市公安局??分局于2010年7月23日对本案第三人焦??作出铜?公（?）决字（2010）第??号行政处罚决定书。该行政处罚决定书认为，行政相对人焦??2000年6月17日砸坏原告阴??汽车挡风玻璃等物品，其行为违犯了《中华人民共和国治安处罚条例》第二十四条第（四）项之规定，依照该规定，对第三人焦??的行为以损坏公私财物定性，作出拘留七日的行政处罚决定。2010年8月2日，行政处罚决定书送达相对人焦??及报案人阴??。诉讼中被告向本院提供了该行政处罚案件卷宗材料，其中含有见证人焦??、阴??等24人的询问笔录。 原告诉称，2000年6月17日到9月，焦??多次纠集社会人员，打原告及家人、并砸毁财物，原告多次报警，被告多次出警，但十年未进行处理，无奈，原告上访后，被告才对焦??作出了行政处罚决定。焦??的行为触犯了刑法，但被告如今作出的行政行为事实不清，程序违法，适用法律不当，以行政处罚代替刑事责任追究。因此，请求依法撤销被告的铜?公（?）决字（2010）第??号行政处罚决定书，赔偿原告被焦??打砸造成的损失。原告未提供相应证据。 被告辩称，原告提出他家被焦??打得多人受伤、财产较大损失不符合事实，经我局调查，2000年6月17日，因家务纠纷，原告嫂子焦??与其舅父张??等人闯入原告家中，与原告及妻子发生冲突，焦??当场将原告的汽车挡风玻璃等物品损坏，根据该事实，我局认为：第三人焦??的违法行为不应承担刑事责任，应给予行政处罚；该治安案件我局???派出所在2000年事发初期多次出警调查处理，因打架双方是亲属关系，又因家务纠纷引起，派出所商请乡司法所及??村委会对双方进行了劝解，双方和解。2009年8月30日，双方因宅基地之争再次发生冲突后，原告上访，反映我局对2000年打架案未作处理结论，我局便再次立案调查，并依法作出处理。我局的行政程序并不违法，原告有关赔偿损失的要求，因损失并非我局造成，我局不应赔偿。 第三人焦??未答辩。 审理查明，2000年6月17日，因家务纠纷，本案第三人焦??(当时为原告阴??的嫂子，2001年与原告阴??之兄阴??离婚)和其舅父张??等人闯入原告家中，与原告及妻子发生冲突。被告下属???派出所接到报案，多次出警，进行过调查和调解处理，此后，时隔九年，原告阴??未曾提及此事。2009年8月30日，原告阴??与第三人焦??因宅基地之争再次发生冲突，原告于2009年9月28日向铜川市人民政府门户网站投诉“十年血案，始终未了，革命一生，含泪离世”，并向有关部门上访，反映被告对2000年的案件至今未处理。2009年10月26日，被告根据信访材料正式立案，经过调查询问在场知情人，证实行政相对人焦??在2000年6月17日双方冲突中确实毁坏了原告的汽车挡风玻璃和其它生活用品，按照当时的法规作出了上述行政处罚决定。行政决定书送达后，报案人阴??不服，申请复议，2010年9月27日，铜川市公安局作出复议决定，认为申请人阴??反映的“焦??多次纠集他人殴打其与家人，砸毁大量物品，造成较大财产损失”的情况缺乏相应证据证明，而被申请人铜川市公安局??分局的行政处罚决定合法正确，予以维持。原告不服，又提起行政诉讼。 【审理情况】 初审法院认为，被告的铜?公（?）决字（2010）第??号行政处罚决定书根据行政相对人焦??在斗殴中毁坏原告阴??的汽车挡风玻璃等财物的行为，依照当时的法规《中华人民共和国治安处罚条例》之规定作出拘留焦??七日的行政处罚决定，基本事实清楚，适用法律正确，处罚适当；关于原告阴??反映的“焦??多次纠集他人殴打其与家人，砸毁大量物品，造成较大财产损失”的事实，从现场见证人的证明情况来看，还不能落实，被告根据焦??的违法程度，将该案作为治安案件处理，未进行刑事责任追究并无不当；虽然该行政行为在程序上超期限作出，但不存在实体处理方面的重大错误，该行政行为不宜撤销，否则会进一步降低行政执法效率。原告要求被告赔偿第三人焦??打砸行为造成自己的经济损失，其理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出判决： 一、驳回原告要求撤销被告的铜?公（?）决字（2010）第??号行政处罚决定书的诉讼请求。 二、驳回原告要求被告赔偿因第三人焦??打砸造成的损失的请求。 判决生效后，一审法院向被告发出了司法建议书，指出其被诉行政行为存在的问题。被告收到司法建议后，及时对干警进行了一次行政执法教育培训活动，并研究制定了相应的改进措施。 【评析】 行政机关超过法定期限作出具体行政行为属于行政行为程序违法的一种形式。实践中，此类违法行为大体有这几种情况：（一）、行为超法定期限作出，但实体处理合法；（二）、行为超法定期限作出，同时存在其它程序违法问题；（三）、行为超法定期限作出，实体处理不合法；除此之外，有的行政行为虽然超法定期限作出，但有正当理由，或有正当理由，而未办理必要的合法手续。如此等等。现行法律规定，违反程序的具体行政行为，行政复议机关和人民法院应当予以撤销或者确认违法。但是，行政行为作为一种国家行为，是基于对公共利益的管理而进行的，对于维护社会秩序，促进社会发展，起着至关重要的作用，高效是宪法和法律规定的行政执法的重要原则之一。如果法院不作具体地分析，对所有超过法定期限作出的行政行为，统统认定无效或撤销，仅仅为了单纯纠正行政机关的超限这一违法行为，却造成了更大的行政资源浪费，又因社会管理不能及时到位，便发生更大的不正义的情况，使本来已经迟来的正义又迟迟不能得以实现，不仅不能很好地保护行政相对人的合法权益，反而会加重损害其应得的合法权益。更容易陷入“具体行政行为――行政复议――具体行政行为――行政复议――行政诉讼――具体行政行为――”反复循环的怪圈，就有可能使一些行政管理职能无法及时发挥作用，对公共利益必然造成一定的损失。笔者认为，对于超期作出的具体行政行为的效力认定，行政复议机关和人民法院应当根据案件的不同情况，区别对待，作出处理：（一）对于单纯超过法定期限但不存在其他违法情形作出的具体行政行为，行政复议机关和人民法院应当认定其程序存在瑕疵，但不宜直接作出撤销的决定；（二）行政案件如果与本案的情况不尽相同，存在超过法定期限同时还存在其他违法情形，例如主体不合法、证据不足、事实不清、或者显失公平等等程序或实体问题，这样的具体行政行为，则应当予以撤销，坚决纠正。 以本案为例，假若行政复议机关以超过法定期限为由撤销了治安处罚决定，那么公安分局就要重新进行处理，由于实体上并不存在错误，极有可能作出内容与前相同的行政处罚决定。对于新的行政处罚决定，无论是否再次起用监督程序，事实上已经造成了行政效率下降的后果，有脖于行政执法的效率原则。因此，对于此类单纯超期违法的行政行为，没有必要决定撤销，当然，这不能导致司法支持违法行政，行政机关更不能因该违法行为未被司法否定而放松自我约束。违法行政行为也是要纠正的，复议机关和人民法院可以通过向行政机关提出意见书和建议书的方式予以纠正。因此，法院判决驳回原告诉讼请求，同时采用司法建议对公安行政管理进行有效的司法监督。其做法无疑是正确的。 总之，具体行政行为超过法定期限作出，虽然直接违反了法律规定，已经降低了行政效率，对于行政相对人的合法权益也造成一定影响，但针对这类具体行政行为，复议机关和人民法院应当全面审查其具体行政行为的合法性和合理性，通盘进行利益权衡，既要考虑申请人和第三人的合法权益，同时要考虑公共利益和社会效果，综合分析，区别对待，妥善处理，而不应当简单地、教条地作出决定，盲目撤销行政行为。关于涉及法律上的问题，应在进一步探索的基础上，由立法部门完善。
作者：十井卉
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