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房屋的抗震能力过去这一常常被人们忽视的问题，在一次次特大地震后，越来越引起公众关注。现实告诉我们，对地震的防范不能寄希望于偶然，符合抗震设防要求的建筑才是最可掌控的救命之根本，防震减灾工作的重点在于加强抗震设防监管。 加强抗震设防监管的必要性 1.从国家地震情况来看，我国是地震灾害最严重的国家之一。20世纪，全球大陆7级以上的强震，发生在我国的占35%；3次8.5级以上的巨大地震，有两次发生在我国大陆。我国几乎所有省、市、自治区在历史上都发生过6级以上地震。我国陆地面积占世界陆地总面积的l/15，人口占1/5，地震却占1/3，地震灾害死亡人数占1/2。我国23个省会城市和2/3的百万以上人口的大城市均位于地震高危险区。据统计，在地震造成的人员伤亡中，95%是由于建筑物倒塌所致。因此，在目前地震监测预报水平下，提高建筑物的抗震性能，是防御和减轻人员伤亡的有效措施。 2.从国外地震对策来看，目前地震学界对于地震的长期预报相对较有把握，即“在未来某时间段内某地区可能会发生某级地震”，但对短临预报仍是一大难题。现在美、日两国应对地震的政策，是以防灾减灾为主，包括强制性的建筑物抗震标准、民众的防震知识教育、适时开展地震模拟实地演习等。应该说，这样的政策比较成功。在日本，地震后往往只会产生百位数以内的伤者，死亡则并非每次都有。阪神大地震死亡6434人，已被认为数字高得疯狂。可以看出，以人类目前的科技水平，应对地震灾害时把主要精力放在减灾措施上，要比寄希望于飘渺的准确预报，现实合理得多。 3.从部门管理职责来看，国务院323号令《地震安全性评价管理条例》规定：“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内的地震安全性评价的监督管理工作”。中国地震局7号令规定：“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，负责本行政区域内建设工程抗震设防要求的监督管理工作”。“应当进行地震安全性评价的建设工程，其抗震设防要求必须按照地震安全性评价结果确定；其他建设工程的抗震设防要求按照国家颁布的地震动参数区划图或者地震动参数复核、地震小区划结果确定。”《国务院关于加强防震减灾工作的通知》指出：“防震减灾是国家公共安全的重要组成部分，事关人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展”。“要把抗震设防要求作为项目可行性论证、工程设计和施工审批的必备内容，加强建设工程抗震设防管理与监督”。但是由于多种原因，一般工程的监管远远没有到位。怎样监管，如何达到监管的目标，基层的地震部门心里是没有底的。例如，很多地方没有纳入基本建设管理程序，留下空白，就因为法律法规中没有关于对一般工程进行“审核”或“备案”的文字表述；有些地方虽然形式上纳入了基建管理程序，很多建设业主不办理有关手续，法律法规又无规定进行处罚，形成监管缺位。在城镇，由于建筑工程图纸不在市县地震部门进行审查，对以后的建设施工监督执法造成很大困难，开发商可能不按图纸施工，或擅自修改施工方案；据建筑质量管理站有关人员称，检查时钢筋配置合格，检查人员一离开，便把有些钢筋撤掉。在农村，农户大都是自建房，不愿意增加抗震设计和施工的成本，特别是近年来没有发生破坏性地震的地方，民众存有很强的侥幸心理，开展房屋抗震设防工作难度比较大。对于重大工程的地震安全性评价工作，市县地震部门只是宣传和引导，施工前，很多项目的审批和设计在省级以上部门，市县地震部门不能进行抗震设防审查，无从对建设单位进行监管。 4.从设防技术层面来看，《中国地震动参数区划图》作为国家强制性标准，主要用途之一是为一般建设工程提供区域抗震设防要求。技术要素规定的设防水准为50年超越概率10%，场地条件为平坦稳定的一般（中硬）场地，并规定“新建、扩建、改建一般建设工程的抗震设计和已建一般建设工程的抗震鉴定与加固必须按本标准规定的抗震设防要求进行”。其中的《中国地震动峰值加速度区划图》所标示的峰加速度值，只是一般建设工程在平坦稳定的中硬场地条件下必须达到的最低抗震设防要求。即平均土（II类土、中硬）条件下的一般地形、地貌和地质条件，没有考虑具体的、特殊的地质地貌条件，更没有考虑引起烈度异常的地质地貌条件。由于该图的比例尺为1：400万，它是针对全国性的大尺度的区划，因此，在对一般工程进行抗震设防要求复核时，其核定的抗震设防参数不能照搬《中国地震动峰值加速度区划图》的规定值，而应将规定值作为基本峰值加速度，并以具体场地条件的不同有所调整。1959年至1985年的几次墨西哥沿海强震（震级在7.5—8.0左右），远在三四百公里外的墨西哥市的破坏以软弱地基的高层楼房为主，硬地基上的则震害轻。四川省汉源位于大渡河中游两岸，为四川盆地与西藏高原之间的攀西河谷地带，汶川特大地震中损失较为严重，据中国地震局2008年8月29日发布的汶川地震烈度分布图，汉源为位于Ⅵ度区的Ⅷ度异常区。 5.从社会公众认识来看，抗震设防观念淡薄。在有些人的眼里，抗震设防可有可无，或麻痹大意，或熟视无睹，或侥幸作祟，孰不知一旦发生破坏性地震，悔之晚矣。有些人认为本地不会发生大的地震，小震无大碍，心存侥幸，这是没有科学依据的。现在地震有一个引人注意的特点，即有些地震虽然震级较小，但由于发生在人口稠密的城市下面，加之震源浅或场地条件差，或因城市不设防，建筑物抗震性能差等因素的影响，常可造成很大的灾难。例如，1960年2月29日发生在摩洛哥艾加迪尔城的5.8级地震，造成1.3万人死亡，1.2万人受伤。城内现代化商业区有80%的建筑物倒塌，住宅区的房屋几乎全部毁坏，经济损失达1.2亿美元。震后调查发现，这样一次小地震造成如此严重灾情的主要原因是，地震正好发生在城市下面，并且震源很浅，只有3公里；而该城建在海滩上，地基不坚固，加之未进行抗震设防，全部建筑物均未考虑抗震问题；地震引发了火灾，同时城市又受到海浪的冲击，地震发生时在午夜前，绝大多数人在室内，人们对地震毫无思想准备。2005年，江西九江、瑞昌间发生5.7级地震，此次测定的震级并不太高，但给震中地区造成的灾害却不小。其中一个重要原因就是，长期以来群众的防震意识淡薄，各级政府震投入上欠账较多；当地房屋抗震性能低，居民普遍缺乏避震自救知识。 6.从相关管理部门来看，存在不少问题。设计人员自作主张，“圈内”照顾，“近亲繁殖”，是典型的表现之一。之所以出现“不合格产品”，是因为一个地方“圈内”的工程设计人员、审查人员相互熟悉，彼此关照，这就把科学的标准要求给丢了。越俎代庖，有的设计等相关部门的人员对业主说，我的设计已经达到了抗震设防要求，你不用到地震部门再去审核。这使得监管中无法进行有效管理和处罚。房屋设计随意性很大。受经济利益的驱使，房产开发商在建设商品房时，总想以最小的投入获取最大的经济利益回报是可以理解的。但是，以牺牲抗震安全底线为代价的行为是绝对不能容忍的。如果商品房不按抗震设防要求和抗震设计规范进行设计和施工，存在“先天不足”的问题，那就必然会给未来的地震灾害留下隐患，在地震时一定会是致命的。 建立安全的保障体系 第一、强化公众的抗震设防意识。 这是首先重要的一环。防震减灾工作必须时刻想着群众、为了群众、宣传群众、依靠群众，才能切实提高抗御地震灾害的能力。公众的抗震设防意识提高了，变“要我做”为“我要做”，工作起来便会顺理成章。要让大家知道，工程设防不设防损失差别很大。国内外许多震例表明，地震灾害损失主要是由建筑物的倒塌及由此产生的次生灾害造成的。以6级左右地震为例，人员伤亡比约为1：14，建筑物的损失比约为1：4.2，经济损失比约为1：5.1。抗震设防工作做好了，可以把人员伤亡和震灾损失降低到最低限度。2008年8月召开的2007年度全国市（地）县防震减灾工作综合评比暨国家防震减灾科普教育基地评审会议有关信息表明，凡是开展了防震减灾科普示范学校和农村民居地震安全工程工作的地方，在汶川特大地震中损失都不大。 第二、大力加强法律法规建设。防震减灾工作是一项庞大的系统工程，涉及到方方面面，仅靠行政手段是不可能做好的，只有加强立法和执法，才能使防震减灾工作纳入“依法治国”的轨道，才能更有效地推进防震减灾目标的实现。尽快完善有关的法律法规，已成为当务之急。要在新修定的法律法规中详细规定建设工程监管的主体、内容、形式及处罚方式等，还要明确对建设工程进行“审核”或“备案”的规定条文，规定房屋竣工验收应有地震行政主管部门的相关人员参加，使违法行为无空可钻，无处隐身，以切实保障经济发展的成果和人民的生命财产安全。 第三、规范建设工程的审核程序。 凡新建、改建、扩建的建设工程项目，发展改革委、住房城乡建设、国土等部门在办理有关手续时，首先应查验该项目是否到地震部门办理抗震设防审批手续，否则不予办理。 地震部门在建设工程抗震设防要求管理工作中，要做到“三个明确、三个要求”。“三个明确”：一是明确建设工程抗震设防要求管理的审批环节是在发改委立项批复、建设和规划初步设计方案审查之前；二是明确审批程序；三是明确审批一般建设工程和重大建设工程的时限。“三个要求”：一是要求办理抗震设防审批的建设业主必须提供完整的前置手续，包括场地位置图、地质勘察报告、初步设计方案和初步设计图纸，需要进行地震安全性评价的建设工程，必须出具地震安全性评价报告；二是要求加大对建设工程抗震设防要求后续管理的力度，切实将抗震设防审批意见或地震安全性评价报告落到实处：三是要求在审批工作和执法检查过程中，要依法行政。 面对大量的一般建设工程，要切实做好以下工作。一是确定建筑场地峰加速度基本值。建设工程抗震设计采用的地震动参数，因工程场地条件不同而有差别，因工程类别不同而要求各异。二是对场地峰加速度基本值进行修正。场地条件对地震的加速度值的影响及对建筑物震害的影响是明显的，地形地貌、建筑物高度、场地土性质各不相同时，建筑物的烈度表现也不一样，甚至出现特殊烈度现象。因此，在抗震设防要求审核时，应当考虑到不同场地条件的影响。三是确定建设场地反应谱特征周期。特征周期不仅受场地条件类别的影响，而且随震级、震中距的增大而增加，不同区域地质构造背景不同，地震波衰减程度也会不同：还应考虑场地土复盖层对地震反应谱特征周期的影响，因此，应根据建设工程场地具体情况确定反应谱特征周期。 四是形成建设工程审核意见书，作为建设工程建设必须遵循的要求。 第四、加大地震行政执法力度。依法对新建工程采取集中和经常检查，把好抗震设防关。一般建设工程要保证达到抗震设防要求，重大工程、生命线工程必须开展工程场地地震安全性评价工作。对城区已建的楼房，有条件的要做单体震害预测，对存在隐患的建筑，要采取加固措施，从而保证其依法达到抗震设防要求。 第五、大力实施农村民居地震安全工程。我国80%的5级以上地震发生在农村地区，针对这一情况，根据18位院士的建议，我国于2004年启动了地震安全农居工程试点工作。要通过一系列的制度创新，逐渐在全国范围内，彻底告别“不设防的农村”。由地震部门牵头，联合建设部门，对施工队进行技术培训和法制教育。以提高农居建设施工质量，确保人民生命安全。在实施新农村建设中，综合利用各种资金，采取“民建公助”的办法，帮助农民建设安全民居。 鼓励农民向现代金融制度要平等的“住房按揭权”。在这个问题上，尤其需要国家金融政策的强力支持，以鼓励商业银行优惠向农民放贷。从国外的成功经验看，如果农民能够融入现代金融体系，则不但农民的房屋会更加坚固，其抗风险能力也会大大提高。这对农业人口占绝大多数的中国来说，意义尤其重大。 第六、形成建设工程抗震安全鉴定书。由地震部门和建设部门的技术单位共同负责。建设工程项目完成后，其安全系数如何？由谁来把关？这就需要有一份类似于《公证书》、《会计验资报告》的《商品房抗震安全鉴定书》。一方面分清开发商、设计者、施工者应承担的法律责任：另一方面《商品房抗震安全鉴定书》载明商品房的抗震性能、抗震要求及其相关资料，让消费者清清楚楚购房，明明白白消费。即使是遭受同等烈度的地震影响时，出现了《建筑抗震设计规范》允许的问题，也可以为保险公司理赔提供参考依据。 作者简介： 李平，湖北省襄樊市地震局副局长，工程师，湖北省地震学会理事。 本文转载自《中国应急管理》 |
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