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争议“镇级市”
2013-01-22
来源: 东方早报
早报记者 陈良飞
在中国，镇级市并非一个陌生的概念。早在100多年前，我国就出现过类似镇级市的行政区划，最有名的就是有中国“四大名镇”之称的湖北汉口镇、江西景德镇、广东佛山镇、河南朱仙镇。
不过，新中国成立后并未在县下设镇级市。这一提法真正引起关注的是2010年2月，温州市委书记邵占维在温州市强镇党委书记座谈会上提出，要“着力解决强镇责大权小功能弱的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为镇级市”。
自去年年底浙江官方宣布将在27个经济强镇首先开展培育小城市试点后，有关“镇级市”的话题再次引发社会各界不少争议。赞成者有之，反对者也不乏其人，还有人主张镇级市之中的“市”并不是行政区划概念中的“市”，而是“小城市”的市，是对经济相对发达地区的一种俗称，不是行政级别的改变，而是以镇的属级建设的小型城市。
即使同为强镇扩权的赞成者，各自提出的方案也大为不同。刘斌夫认为，对于浙江的部分人口、经济总量已经颇具规模的经济强镇，设立镇级市并非一个好的选择，而是应该切块设市，从原来的县独立出来，成立一个新的县级市，以更好地服务于经济发展的需要。
但也有专家认为，如果从原有县域里切块设立新的县级市，势必会增加一个县级政权的人员编制，这样就会加重当地民众的负担，也与国家一直以来的控制基层政权建制与人员编制的原则有悖。
民政部副部长戴均良曾撰文指出，与传统的切块设市模式相比，整县改市明显的优点首先就是不增加新的县级建制，有利于减少机构编制，减少管理成本。戴均良称，设一个县级市就要增加一个县级编制，增加几百个行政编制和几千个事业编制，增加城市的各种管理成本。
但是戴均良同时也指出，对于那些人口大县，并且有发达的非县城中心镇，条件成熟时是可以切块设市的。切块设市时，需要适当划分市的地域范围，基本做到既要使新设市有足够空间，又不削弱县的发展。同时，新设市的机构设置应走“小政府、大社会”的路子，不能完全按照人口大县或大市的模式定编定机构。
胡小武则认为，就中国国情来看，设立镇级市是一个比较合理的出口，具有中国特色，实际上就相当于将镇这一层级的行政审批和发展功能提升了半级，扩大了自我发展的审批权，一个镇级市的市长还是正科级或副处级。
“如果东部一个经济强镇的经济总量比一个西部地级市还大，为什么这个地方还叫镇呢？就应该叫市才对，镇长就应该是市长。”胡小武说。
镇级市违宪的问题也成为各方热议的一个话题。
浙江宣布在27个强镇进行培育小城市试点后，杭州师范大学法学教授范忠信即指出设立镇(乡)级市违宪。他指出，宪法第三十条、第一百一十一条关于县以下政区的规定中，只有乡(民族乡)、镇、村(自治单位)，“哪里有什么乡级市、村级市？不能这样开宪法的玩笑吧！真想搞，修宪了再说呀！”
浦善新对于这一观点持肯定的态度。他认为，不能借改革的名义而无视宪法的这一规定。胡小武则认为应采取变通的办法，而不应该刚性地坚持这一原则。
“如果刚性地坚持这一原则的话，时不待我，应该一边开展镇级市试点，一边酝酿修法，这个修法工作相对简单，不涉及国家政权问题，只是一个基层政权组织的名称问题。”胡小武说，“只要有利于经济发展，有利于民生改善，有利于人口的集聚，镇级市的试点就可以去做。”
胡小武说，中国城镇化的落脚点还是在县域之内的中心城镇化，“所以要在目前县域范围内重新规划、调整镇的布局，这是一个最关键的地方。”
事实上，国家层面已经感受到了这股强镇扩权的汹涌洪流。2010年4月，中央编办、民政部等6部委下发了《开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，初步在河北、山西、浙江等13个省选择25个经济发达的镇进行试点。这一试点也被外界解读为“镇级市”改革的前奏。
今年1月17日，民政部召开部分省份城镇化相关问题调研座谈会，强调各地要坚持因地制宜，错位发展，鼓励指导各地探索有地方特色的区域城镇化之路，同时要求坚持体制机制创新，研究解决制约城镇化发展的体制和政策问题。
不过，在浦善新看来，这并非意味着镇级市将很快在国家层面获批，“如果真要去做，首先要解决的就是法律问题，至少要有一个法律依据”。
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