区镇街简政扩权的调研报告

          

 

        区镇街简政扩权的调研报告

 

 

镇街作为国家行政管理中的重要层面在统筹经济社会科学发展、促进社会稳定和谐中起着基础性作用。改革开放以来xx区审时度势多次简政放权使镇街统筹经济社会发展的能力显著增强。但是由于种种原因镇街在履职中仍然受到条块关系不顺、“人、事、财”不匹配“责、权、利”不一致等体制性束缚。我区要实现镇街区域经济大发展城乡管理和服 务水平大提升需要进一步简政扩权。

 

 一、15年来镇街行政管理体制演变状况

 

xx区简政扩权始于1993年的撤区并乡建镇。 一镇街建制设置演变 1、乡镇建制调整数量减少规模扩大 1993年12月前原江北县设有13个区和77个乡镇。当年底原江北县根据四川省委、省政府的要求撤销了13个区公所将原有77个乡镇合并为46个乡镇29个镇、17个乡。这次改革精减了作为县政府派出机构的区公所减少了管理层次扩大了乡镇管理规模。1994年12月撤销江北县建立xx区时从原江北县划出11个乡镇交北碚区、江北区管辖北碚区6镇2乡江北区2镇1乡xx区辖原江北县35个乡镇21个镇、14个乡。2001年xx区将人和等4个镇委托给新成立的xx北部新区管理同时撤销两路、龙溪、回兴镇建立街道xx区直接管辖28个乡镇24个镇4个乡。2003年对乡镇建制又作了进一步调整将28个乡镇整合为20个镇撤销4个镇、4个乡镇域规模进一步扩大。2007年12月再次调整镇域规模撤销9个镇除悦来镇改为街道办事处外xx区现辖11个镇。经过乡镇的多次精减合并幅员面积达100平方公里以上有7个镇80-100平方公里3个镇 80平方公里以下1个镇。通过建制调整使镇政府统筹经济社会发展的能力明显增强。 2、街道创设与调整数量增多面积缩小 2001年xx区根据城区发展和管理的需要撤销两路镇、龙溪镇、回兴镇后创设了双凤桥、双龙湖、龙溪、回兴4个街道办事处。2006年将龙溪街道办事处分设为龙溪、龙山、龙塔3个街道办事处。2007年撤销悦来镇建立悦来街道办事处。xx区目前直接管辖的7个街道办事处承担着准镇政府的行政管理职能。

 

二、乡镇机构的设置与变化

 

 1、乡镇内部机构的演变 1993年乡镇行政管理体制改革时按人口和幅员面积将乡镇划分为三类。三类乡仅设党政办公室。二类镇设有党政办、社事办、农业办、乡镇企业办4个办事机构。一类镇在二类镇基础上增设了国土村建办和财经贸办。2001年乡镇机构改革时一类镇设党政办、社事办挂人口与计生办牌子、农业办挂安监办牌子、社会治安综治办、国土村建办5个办事机构财政所不占机构编制二类乡镇设党政办挂社会治安综治办牌子、社事办挂人口与计生办牌子、农业办挂安监办牌子。3个移民乡镇增设移民办。2003年乡镇建制调整时对乡镇内设机构作了微调将农业办更名为经济发展办。社会治安综治办与安监办、司法所合署办公将党政办的信访、稳定及农业办安全生产职能划入该办。撤销国土村建办、行政职能划入经发办。2005年乡镇综合体制改革镇政府内设机构主要在名称上进行规范特大镇和较大镇均设党政办、社会事务办挂人口与计生办、民政办牌子、经济发展办、社会治安综治办挂安监办牌子。7个特大镇多设一个城镇建设管理办公室。2007年乡镇建制再次调整时所有镇均设置了城镇建设管理办公室。 2、乡镇事业单位设置 1993年底各乡镇设有文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、水利水保站等7个事业单位。1995年除两路、龙安等6个乡镇外其余乡镇设立了计生站。1996年龙兴等5个镇设立了水产站。1997年至2001年洛碛等7个镇相继组建了环保站。在2001年乡镇机构改革中乡镇设置了农综站、林业站、统计与农经站、文化广播站、村建所、国土所6个事业单位。2003年对事业单位作了小调整撤销了石坪等5个林业站各镇设置了市政环卫所。2004年洛碛等5个镇增设了航管站统景、洛碛增设了社保所和环保站。2005年乡镇综合体制改革各镇设置的事业单位统一为农业服务中心、文化服务中心、财政所、社保所、人口与计划生育生殖健康服务站。 3、乡镇机构放收状况 1993年以前原区公所和乡镇几乎没有一个经过编制部门批准设置的事业单位。1994年1月原江北县委将县级部门管理的文化站、乡镇企业办公室、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、农经站、司法助理员等人财物下放给乡镇管理。当时明确为双重管理以部门管理为主的有工商所、税务所、财政所、法庭、派出所、国土所、村建所、房管所、医院、计生站、环卫所、交管站、船管站、码管站、航 管站、畜牧兽医站。1997年xx区委将除龙溪、两路、人和以外的财税所、国土所、村建所的人、财、物下放给乡镇管理将所有乡镇的教办室、中小学校不含区教委直属中小学下放到乡镇管理。2005年除计划生育生殖健康服务站下放给镇政府管理外乡镇国土所被上收区国土分局直管中小学、司法所被收到区级业务部门主管这一轮体制上划风潮引起 了乡镇较大反弹。 三街道机构设置与调整 2001年成立4个街道办事处时内设办事机构为党政办、社会治安综治办、城市管理科、经济发展科、社会事务管理科、财税科。2005年将党政办调整为综合科内设机构与特大镇完全一样。2001年建立街道时仍按原有镇事业单位设置。在2001年机构改革中街道事业单位统一设置为统计与农业经济管理站、文化广播站、农业综合服务站、社区服务中心。双凤桥、双龙湖、回兴设林业站龙溪设人口与计生服务站。2003年撤销回兴、双龙湖林业站。2004年在4个街道增设了社保所4个街道的环保站收归区环保局直管。2005年综合体制改革时街道统一设文化服务中心、财政所、社保所等4-5个事业单位双凤桥、双龙湖设农业服务中心回兴、龙溪设置社区服务中心双凤桥设人口与计划生育生殖健康服务站龙溪和回兴街道市政环卫管理体制上划给区市政委管理。各街道的司法所、中小学校上划区级业务部门主管。 四主管部门直管机构设置现状 截止2008年3月底主管部门在各镇街设有派出所、卫生院、教管中心、中小学校、司法所、畜牧兽医站、市政综合执法大队。按片区设立的机构有7个部门。一是区房管局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、茨竹、兴隆、石船、洛碛、统景、龙兴9个地区房管所。二是国土分局设有龙溪、双龙湖、双凤桥、回兴、兴隆、茨竹、大湾、古路、石船、龙兴、统景、大盛、洛碛13个国土所。三是区工商分局设有龙溪、加州、两路、双龙湖、机场、沙坪、木耳、茨竹、统景、洛碛、石船11个工商所。四是地税局设有一所、二所、三所、龙溪、龙山、龙塔、石船、空港园区8个地税所。五是国税局设有龙溪、加州、石船、空港开发区和一所、二所、三所7个片区国税所。六是区法院设有茨竹、统景、洛碛3个法庭。七是区交警支队设有龙溪、龙山、石船、兴隆、两路5个交警大队。根据管理特殊需要设立派出机构的部门3个。区环保局设有两路、龙溪两个城区环保站。区市政委设有龙溪、回兴两个环卫所。区交委所属部门设有石船、洛碛交管站洛碛航管站和花石沟、玉峰山超检站。 二、xx区历次向镇街扩权概况 一1994年划定乡镇机构和人员管理权限 1994年1月与撤区并乡建镇改革配套原江北县委决定将县级部门设在乡镇的机构除少数不宜下放的实行双重领导外一律下放到乡镇管理。一是双重领导。当时实行双重领导以县级部门为主管理的有工商、税务、财政、法庭、派出所、国土所、村镇建设所。二是放给乡镇。将司法、计生、乡镇企业管理机构和人员文化站、广播站、农技站、林业站、农机站、水利水保站、蚕桑站、果经站等事业服务机构和服务实体及人员一律下放乡镇管理。三是维持原状。医院、计生服务站、环卫站、房管站、交管站、船管站、航管站、码管站的人、财、物仍由县级主管部门管理。四是共同管理。除原各区中学由县教委管理外中小学由乡镇和县级主管部门共同管理以乡镇管理为主干部任免按原体制。乡镇水厂除城乡委管理以外由主管局和乡镇共同管理以乡镇为主。设在乡镇的粮站、食品站、供销社、信用社实行双重管理行政管理以乡镇为主人事、业务管理以县级主管部门为主。五是党务管理。县级部门设在乡镇的机构除法庭、原各区中学外党的关系由乡镇党委管理党支部书记的任免应主动征求主管局的意见。六是人事管理。乡镇党委负责乡镇事业服务机构负责人任免和一般干部管理。 二1997年下放权力分级管理 1997年9月区委发出xx委发199721号文件主要向乡镇下放了两大权力。 1、下放人事任免权 一是将区委组织部任免管理的乡镇内设的六个办公室和群团组织负责人下放给乡镇党委任免管理。二是明确除龙溪、人和、两路镇维持原管理体制外其余乡镇的财税所、村建所、国土所负责人下放给乡镇党委任免实行乡镇和区级主管部门双重领导。乡镇在任免前应征求区级主管部门同意后再办理任免手续。如分歧意见较大报区委组织部协调解决。三是乡镇教办室主任及乡镇中小学正副校长实行双重管理乡镇在任免教办室主任及中小学正副校长之前应征求区教委同意后再办理任免手续。如分歧意见较大报区委宣传部协调解决。四是根据工作需要在编制范围内乡镇有权对所属干部、职工在行政、事业编制之间换岗安排但对事业人员转编到行政的应报区编办核编同意后再报区人事局研究办理。五是设在乡镇的派出所、法庭、工商所、房管所、环卫站、供销社、粮站的正副职领导各主管部门在任免之前应征求乡镇党委意见后再研究办理。 2、下放项目审批权 在符合国家产业政策、符合城镇总体规划、符合环保要求的前提下乡镇自行平衡资金固定资产投资在1000万元人民币以下的项目除特种项目外由乡镇自行组织项目论证和审批并及时报区计委、环保局及有关部门备案。三、2002年进一步调整下放干部管理权限 2002年1月区委、区政府发出了《关于进一步调整下放干部管理权限的意见》xx委发20021号涉及放给镇街的干部管理权限有以下几项。一是将区委组织部对街道二级班子的任免权下放给街道党工委。二是区委组织部不再审批乡镇、街道人武部副部长和专职人民武装干事人武部副部长由区人武部和镇街共同提名、共同考察区人武部任命专职人武干部由区人武部和镇街共同协商镇街审批区人武部任命。三是对镇街教办室副主任、所属中学副校长、中小学正副书记、成人文化学校校长、幼儿园园长、街道国土所和村建所负责人、乡镇城管中队负责人、街道财税科所负责人、镇街农技推广部门和计生办主要负责人等双重管理干部的任免权进行了调整下放增大了镇街对这些干部的管理权限。 遗憾的是由于种种原因近年来区级主管部门的权力逐步强化镇街在双重管理中角色尴尬。如2005年将以镇管理为主的房管所、卫生院、中小学的机构和人员上收为以部门管理为主镇仅剩下“监督”权。同时镇街的预算内资金使用权、国有资产管理权、融资贷款权、临时人员聘用权、工作激励权、零星树木采伐审批权、小二型水库所有权、娱乐场所监管执法权、建设安全过程监督权、非法渔业船舶和非法采矿取缔权等一些基本权项逐步上收镇街在责任日趋加重的形势下统筹经济社会发展的能力遭到了削弱。 四2007年开展委托执法试点 2007年xx区在兴隆镇、玉峰山镇开展了委托执法试点工作委托执法涉及7个部门24项执法权项并收到应有的效果。

 

 三、当前镇街简政扩权的主要屏障

一取向不明镇街角色难定位 镇政府是国家基层政权组织法律赋予了七项职能。街道办事处是区政府的派出机构1954年一届全国人大通过的《城市街道办事处组织条例》规定了三项任务。随着改革的深化镇街在改革中正面临着“强化”与“弱化”的抉择。浙江等省推行“强镇扩权”改革增强了镇政府统筹经济社会发展能力效果十分明显。按照几千年来“皇权不下县”的思路也有一些地方加速弱化乡镇政府职能。1995年上海市建立起“两级政府”“三级管理”的城市管理体制在扩大街道规模基础上将权力重心下移至街道街道在城市建设和管理中的准政府功能获得了巨大成功。南京等地也开展了撤销街道办事处的试点弱化街道职能和权力正在成为改革的另一种取向。由于镇街“强化”与“弱化”改革取向的不确定性实践正在颠覆镇街的原有法律定位。由此而成的区和镇街权责不清、职能错位使镇街简政扩权面临艰难选择。 二“条块”分割体制坚冰难打破 政府职能行使的前提和基础是权力。不同的“条块”权限划分必然产生不同的动力机制。目前在依法行政的大背景下从立法体制到执法体制从执政理念到执政行为权力分配的天平总是倾斜于“条条”。在“条条”主导下的“条块”分割其结果是部门上划、权限上收、责任下放。市、区职能部门派驻镇街的机构不断切割着镇政府和街道办事处的行政权力。镇街面对现行的人、事、财“谁主管谁负责”做事担责“属地管理”原则的管理体制充满了苦恼与无奈。 三权责错位行政能力难保证 “条块”分割必然形成“人、事、财”不匹配“权、责、利”不对等状况。目前镇街面对区域经济社会发展“第一责任人”、众多“责任书”和“一票否决”的责任压力却在行政管理方面缺少行政处罚权在国土资源管理和城乡建设方面缺少规划权和建设管理权在中小企业创业基地发展上缺少融资贷款权在安全稳定方面缺少监管执法权在分配方面缺少激励调控权等等。在压力型管理体制下镇街不得不无条件地承担着太多上级政府压下来的任务。权力缺位、责任越位镇街缺乏应有的统筹经济社会发展能力。

 

四、镇街对简政扩权的迫切期盼

一清理界定确保镇街职责归位 按照法律、法规、规章的规定对上级政府及区级职能部门和镇政府、街道办事处职能职责进行一次全面清理并按照“谁主管谁负责”、“谁审批谁负责”、“谁执法谁负责”等原则科学界定上级政府、区级职能部门和镇政府、街道办事处在镇街推动科学发展、促进社会和谐中的权责关系避免滥用“属地管理”原则和“目标责任书”将区级部门应当履行的职责义务和责任下沉到镇街确保镇街在统筹经济社会发展中不缺位、不越位、能归位真正负起本区域改革、发展、稳定的责任。 二机构放收凸显科学实效宗旨 2001年以来设在镇街的教育、国土、司法等多个部门管理权限上收加之过去上收的派出所、工商所、税务所等部门镇街履行职能的基本权力已掌握在上级主管部门镇街领导尽管投放大量精力对其“协调”最终难以实现“统筹”。为此多数镇街盼望以“增强统筹发展能力培育壮大镇街区域经济促进镇街社会和谐”为出发点上级的直管部门设置应实行“一镇一所”并坚持“依法下放、能放则放”原则将区级部门派驻镇街的机构一律下放给镇街管理。少数镇街认为现在已上划的职能部门有的工作已步入正轨有的上划时间并不长建议维持现状以维护区委、区政府决策的严肃性。 三双重管理名实相符必须到位 目前垂直机构双重管理工作很不平衡。镇街对一些直管部门的领导、管理、监督难以到位对其负责人的任免、交流、考核难以协管。镇街期盼相关部门细化镇街直管部门“双重管理”办法凡直管部门的党团关系应实行属地管理其负责人的任免、交流应征得镇街党工委同意主管部门对派驻机构及其负责人考核应征求镇街意见赋予镇街对直管部门及其负责人履职情况评议权。 四行政审批简化程序提高效率 建设项目审批的部门太多一个项目少则几十多则上百道程序待审批手续办完市场形势已时过境迁。镇街建议简化审批程序减少审批项目凡符合产业发展规划和政策也符合环保要求的项目审批应实行“见章盖章”和“备案制”。对农村公路、小城镇建设项目在资金下达前已有区级部门多次审查不必再多次进行项目会审。城镇规划区外的小型项目建设涉及的规划定点、建设许可、质量监督等审批事项相关主管部门可下放或委托镇街负责。不需区级财政补助投资额在50万元以内的建设项目可下放给镇街会审。物业公司年审、社区医疗服务站室、点的审批及年审占道开挖、停洗车场及广告牌栏设置的审批社区和街道办事处应签署审核意见。赋予镇政府婚姻登记权、零星树木采伐审批权。 五行政执法“看得见”与“管得着”结合 镇街行政执法管理项目繁多点多面广线长具有执法主体资格的区级执法部门人少事多鞭长莫及。看得见的管不着管得着的看不见已成为我区行政执法的常态。镇街建议按照依法行政、权责一致原则适当下放执法权实现行政执法权与行政执法责任有机统一。目前可向镇街下放或委托规划、建设等违章处罚权和安全监督处罚权矿山和企业安全生产监督管理处罚权道路交通安全处罚权文化监管执法权劳动监督执法权等。 六事权下沉权责对等切勿简单化 近年来社区居委会已承担了22个职能部门的40余项工作供销社、二轻企业、物业管理、食品药品安全等事权也放给了镇街。区级主管部门通过多种形式将一些由自己承担的责任下沉到了基层相反相关权力却未随之下放。将困难和矛盾、麻烦和责任简单化地放给基层镇街希望这种现象不能再出现。 七财政体制激活镇街发展积极性 目前由于财政转移支付力度加大解除了镇政府保运转保稳定的压力但奖惩激励机制乏力难以真正调动镇街抓发展、促增收的积极性。有的镇建议兑现中小企业创业基地政策承诺扩大镇级分享税种提高税率分配比例科学安排区内项目资金委托镇街对辖区内国有资产进行管理加大单项工作考核和奖励力度。

 

 五、新一轮镇街简政扩权的建议 一达成共识形成合力 简政扩权实质是上级政府和职能部门管理权限的下放及利益的下倾。没有上级政府领导和职能部门的支持不仅政难“简”权难“扩”反而可能一有机会就强化上级政府控制权。只有上级政府及职能部门形成镇街简政扩权的共识才有可能聚汇合力主动放权。在简政扩权的认识上应重点解决镇街职能是强化还是弱化有无必要增强镇街统筹经济社会发展能力问题区和镇街两级管理层面如何实现“人、事、财”“权、责、利”相统一如何正确处理“主管负责”与“属地管理”关系以及“看得见的管不着”、“管得着的看不见”等问题。如果在这些根本问题上达不成共识在当前这种状态下xx区镇街简政扩权的构想便难以梦想成真。 二明确目的锁定走向 向镇街简政扩权目的是增强镇街统筹经济社会发展能力推动区域科学发展促进社会稳定和谐。在社会主义市场经济条件下经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的主要职能。受权力配置制约镇街在经济调节和市场监管的能力上基本不具备真正能够履行的职能是社会管理和公共服务。因此镇街简政扩权上级政府及职能部门应在有利于镇街强化社会管理和公共服务两个方面下功夫镇街也应围绕加强社会管理和搞好公共服务切实转变职能。 三遵循原则理性扩权 要防止镇街简政扩权出现急躁、盲目、简单化现象必须遵循以下原则。一是依法行政原则。镇街简政扩权应与法律、法规、规章相衔接要“简”之合理、“扩”之有据按法定程序运作。二是开拓创新原则。简政扩权要按照党的十七届二中全会精神符合社会主义市场经济取向和深化行政管理体制改革方向坚持从xx区镇街的实际出发在现行法律、法规、规章柜架下有所突破。三是权责统一原则。按照“人、事、财”匹配“权、责、利”统一的要求尽可能理顺区政府和上级政府职能部门与镇街的关系。四是循序渐进原则。简政扩权受区域经济社会发展水平、现行法律法规和国家行政管理体制改革大气候等诸多因素制约只能依条件成熟度作决策不可一步到位。五是镇街区别原则。镇与街分属农村和城市经济社会发展水平和管理方式有较大区别上级政府职能部门管理半径直达程度也不同镇街简政扩权不可一刀切不宜搞一个模式。 四方案择优贵在可行 根据党的十七届二中全会关于“深化乡镇机构改革加强基层政权建设”的要求以及正在推行的“大部门”体制改革背景xx区镇街简政扩权可考虑以下三套方案。 1、及时还权、适当扩权小方案 鉴于全国新一轮行政管理体制改革在即可在不清理区政府及市、区主管部门与镇街职能不理顺“条块”关系维护区委、区政府上划机构决策严肃性的前提下做好以下工作。一是还权。由组织部门牵头按照“双重领导”、“双重管理”规定对镇街垂直管理部门的主.