论检察机关支持起诉（转）

论检察机关支持起诉（转）

• 摘  要：支持起诉是我国民事诉讼法的一项原则，源自前苏联对民事诉讼的社会干预理论。但是对支持起诉作为民事诉讼基本原则的价值所在与制度构造，学界一直存在争议。目前，检察机关正在开展支持起诉的试点与探索，对此，有必要进行理论上的总结与分析。笔者主张对支持起诉源则进行改造，构建检察机关参与民事诉讼的制度。
  
  一、 支持起诉的一般概论
  我国民事诉讼法中的支持起诉原则，实际上源于前苏联的社会干预理论。根据社会干预的原则，国家和社会有权对民事诉讼依法进行干预。干预的对象是当事人的民事诉讼活动，干预的主体有人民法院、人民检察院、社会组织乃至公民个人。国家和社会干预民事诉讼的法理依据是，在社会主义国家，公民和法人的民事权利，是在社会主义经济基础上产生的，民事权利的行使往往涉及到国家利益、集体利益和人民利益。对当事人的处分行为是否合法，是否符合国家利益和社会利益，国家和社会有权进行干预。根据干预的主体不同，对民事诉讼的干预 又包括人民法院的干预，人民检察院的干预和社会的干预。人民法院的干预指在民事诉讼中人民法院对当事人的诉讼活动直接进行监督，使当事人正确地行使诉讼权利，履行诉讼义务，如果当事人的处分行为不当，人民法院不承认其处分行为的有效性。人民检察院干预民事诉讼，指对涉及国家和人民利益的重大案件，有权参加或者直接提起民事诉讼。而社会干预是指社会组织或公民个人，为了保护他人的合法权益，以自己的名义提起或参加民事诉讼。但是，关于是否要在我国民事诉讼法中确立社会干预原则，我国学理一直存在分歧，有赞成的，也有反对的。
  在对社会干预原则的认识分歧中， 我国立法走了一条折中的道路。1982年《民事诉讼法（试行）》从社会干预理论做了一些退让，创设了支持起诉的原则。现行《民事诉讼法》第十五条袭之未变，规定机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。根据我国主流学理观点，支持起诉的意义是有利于保护那些不能通过自己的力量来维护自身权益的单位和个人，扶正祛邪，加强社会主义法制。 但是，虽然我国民事诉讼法规定了支持起诉的原则，但是司法实践中支持起诉的案例并不多。主要原因是民事诉讼法关于支持起诉没有具体的操作性的规定，可以说无章可循。此外，所谓支持起诉，限于在起诉阶段的支持，一旦当事人提起诉讼，支持人的地位如何就不明确了。而且所谓支持，是在哪些方面进行支持，也不明确。从实践来看，有进行物质支持的，例如提供诉讼费用，但更多的是提供道义上的支持，例如妇联对妇女起诉的支持，工会对工人起诉的支持等。
  由于《民事诉讼法》关于支持起诉仅仅有第十五条一个条文，关于支持起诉的程序，支持人的诉讼地位等都没有规定，所以支持起诉的原则在司法实践中的意义受到了极大的限制，使得很多人对支持起诉的价值产生了怀疑。另外，虽然我国支持起诉原则与社会干预理论相比，已经有所退让，但是基于民事争议的私权性质，在加上民事诉讼法规定的处分原则和平等原则的要求，一些人对支持起诉作为一项民事诉讼基本原则的意义及其合理性都提出了质疑。因此，在支持起诉原则被确立后，理论界关于社会干预民事诉讼的争论，又延续和演化为对支持起诉原则的争论。 因此，虽然我国民事诉讼法确立了支持起诉的原则，但是理论界对这一原则的争论却一直没有平息。
  
  二、 检察机关支持起诉的实践
  2000年，最高人民检察院在《关于强化检察职能，保护国有资产的通知（讨论件）》中提出检察机关要依法支持起诉，并且制定了比较详细的操作规则。其具体内容包括：1、对侵犯国有资产的下列违法民事、行政行为，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条的规定，支持享有诉权的法人或其他组织向人民法院起诉（1）一方当事人以欺诈、胁迫的手段订立合同，侵犯国有资产的案件；（2）双方当事人恶意串通的；（3）当事人以合法形式掩盖非法目的的；（4）人民检察院认为应当支持起诉的其他案件。2、人民检察院民事行政检察部门经初步审查，认为符合支持起诉条件的，及时填写受理登记表，报经部门负责人同意后受理，并由主诉检察官办理。主诉检察官应按照支持起诉的条件以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的起诉条件，依法进行审查，认为符合上述条件的，填写立案审批表，报经分管检察长批准后立案。3、主诉检察官认为需要调查、收集证据的，可以依法调查，获取相关证据。审查终结后，主诉检察官应当制作审查终结报告，交由主诉检察官会议讨论。主诉检察官会议认为不符合支持起诉条件的，应当作出终止审查的决定。主诉检察官会议认为符合支持起诉条件的，应当报经主管检察长批准。4、人民检察院对支持起诉的案件，可以向被支持起诉的法人或其他组织发出通知，要求其在一定期限内向人民法院提起民事诉讼。被支持起诉的法人或其它组织逾期不起诉的，应当说明不起诉的理由。被支持起诉的法人或其他单位无正当理由拒不起诉，或者其本身就是违法民事行为当事人的，人民检察院可以建议其主管部门或有关行政管理部门提起诉讼，同时，依法追究被支持起诉单位主要责任人的责任。检察机关可以建议纪检监察部门对主要责任人给予党纪政纪处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。5、地方各级人民检察院对于当地被支持起诉的法人或其它组织以及有关行政管理部门无正当理由拒不起诉的，应当及时报上一级人民检察院。上级人民检察院应当在一个月内商请同级有关行政管理部门，提出解决方案。6、支持起诉的案件，由提起诉讼的原告制作起诉书，检察机关可向其提供调查获取的有关证据。检察机关应当制作支持起诉书，并在被支持起诉的法人或其他组织向法院递交起诉书的同时，将支持起诉书送交受诉人民法院。
  在最高人民检察院的要求、支持和指导下，各地方人民检察院积极开展了支持起诉的探索与试点，并为此做了大量的工作，争取各方面的理解与支持。 就检察机关走出去世的案件范围来看，主要是关于国有资产流失的案件。在支持起诉的内容上，检察机关不是进行道义上的支持，也不是进行物质上的支持，而是运用检察权进行调查取证以及提供法律帮助，并且在法庭审理中与原告一道参与法庭调查以及辩论，加强原告的力量。从已经试点的案件来看，作为原告的国资局实际上并不是程序法意义上的弱者，检察机关的支持实际上是对国有资产加强保护以及探索充分履行法律监督权的一种姿态。这种支持不是基于原告方的自愿，甚至原告方的起诉，也是为了检察机关能够支持并且在检察机关的说服下才提起。因此在程序地位和诉讼权利义务方面，检察机关除了不承担实体权利义务外，实际上与原告的诉讼权利义务在本质上相差无几，从而形成一种强势支持的态势。以至于与作为支持机关的检察机关的地位相比，原告地位反倒趋弱。这种现象的产生，源于检察机关对支持起诉的探索冲动。从实践来看，检察机关对支持起诉的试点过程，一般都具有以下特点：1.在检察机关支持起诉之前，受害方并无通过诉讼维护权益的意愿，是在检察机关的说服下才决定作为原告方提起民事诉讼。原告起诉的目的，固然有在检察机关的说服下认识到履行维护国有资产职责的重要性的因素，但也有为了协助检察机关进行支持起诉的试点才提起诉讼的因素。2.由于法律没有明确规定检察机关有支持起诉的职能，为了进行支持起诉，检察机关一方面要与国资部门协商，说服他们起诉；另一方面要与法院协调，说服法院同意检察机关支持起诉，这方面的工作实际上才是检察机关支持起诉试点过程中主要的工作。3.由于国资局作为原告起诉具有一定的被动性，是在检察机关的说服下才起诉的，所以诉前调查取证等大量的准备工作实际上是检察机关承担的。而在诉讼中，为了突出检察机关对诉讼的支持，实际上检察机关似乎更居于主动地位，而原告似乎居于从属地位，好像傀儡。至此，我们发现，检察机关关于支持起诉的实践，在更多的意义上是为了试点而试点，其探索和积累经验的目的被淡化了。
    但不管怎么说，检察机关支持起诉的试点能够进行的事实本身，其意义已经远远大于积累经验的意义。它在观念上改变了人们关于检察机关在民事领域的职能仅止于抗诉的认识，并且也使人们认识到检察机关在保护国家利益和社会公共利益方面可以发挥出更重要的作用。
  
  三、 关于检察机关支持起诉的认识分歧
  虽然在最高人民检察院民事行政检察部门的指导下，各地检察机关相继展开了支持起诉的探索与实践，但是，这些探索多数是在争论中进行的。总结起来，关于检察机关支持起诉的分歧大致如下：
  1．关于检察机关支持起诉的法理依据问题
  有人认为，检察机关支持起诉没有立法和司法依据。故无支持起诉之必要性。首先，民事诉讼法虽然规定了机关、社会团体、企业事业单位可以在被害人无法或无能诉讼的情况下支持起诉，但相关的程序规则阙如，根据程序法的基本要求，法律没有规定的，是绝对不能擅越规则之外行使权力，因而支持起诉实际是无法律依据的。其次，一般情况下，支持起诉的机关应排除司法机关，包括法院和检察院，司法机关支持起诉必然导致当事人诉讼地位失衡的局面，而且导致司法机关错位或越位的情形出现。
  但是，也有人认为检察机关支持起诉有法理依据。理由是，一，民事诉讼法明确规定的“机关”，不应作限制性解释或者狭隘理解，而应作一般性理解，即机关当然包括检察机关。检察机关支持起诉是法律赋予的职权，也是当事人合法权益获得司法救济或社会救济的途径，尤其是在其他单位忽视支持被害人支持起诉的情况下，检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民诉讼权利、法律实质公正具有积极意义；二，适用支持起诉的具体程序规则不健全并不影响支持起诉工作的启动，规则可以在实践中逐渐磨合和探索，更何况妇联等社会团体不也是经常为妇女儿童的合法权益而支持起诉，法律对这样的社会团体支持起诉并未要求具体的程序规则。当然检察机关支持起诉与社团支持起诉的方式是迥异的，但是没有理由无端剥夺检察机关支持起诉的权力。支持起诉对于拓展检察机关民事行政检察监督工作意义重大，在具备法律依据的前提下，尝试介入支持起诉工作，探索合适的支持方式，具有十分积极的意义。
  还有人认为，运用检察权保护国有资产，检察机关依法支持起诉，对侵犯国有资产的民事行政行为进行监督，是民事行政检察工作的新课题，检察机关应当挺身而出。如果对国有资产流失不加遏制，放任下去，其后果是不堪设想的。对此，检察机关负有不可推卸的责任，应正确行使法律监督职权，对国有资产流失案件提起诉讼或参加到此类案件的诉讼中去，虽有一定难度，但是运用检察权保护国有资产却具有一定的可行性。此其一。其二，检察权具有一定的干预性，检察机关对国有资产流失案件提起或参与诉讼，是代表国家干预民事法律关系，成为一个独立于当事人之外的特殊的民事诉讼法律主体，体现了国家干预原则，并不违背民事诉讼当事人地位平等原则。其三，人民检察院提起或参与此类诉讼是国家赋予检察机关的法律监督权，而不是基于民事诉讼当事人的诉讼权。它不是请求法院保护自己的合法权益，而是要保护权利人的合法权益，促使民事诉讼的发生。检察机关固然对诉讼标的不享有权利，也不承担义务，但检察机关享有国家的法律监督权，包括起诉、变更、撤销等权利。其四，检察机关提起或参加诉讼是其对民事诉讼实行监督的一种特殊的、不可缺少的方式，有利于检察机关在民事诉讼中完整地履行法律监督的职能。从目前的实际情况来看，有些重大民事侵权行为发生以后，往往无人起诉或者当事人不愿、不敢起诉，致使国家、社会和公民的合法权益遭受重大损失而无法追究。对于此类案件，检察机关的介入是必要的。所以检察机关办理国有资产流失案件不仅是利国利民的，是维护和发展社会主义经济的需要，而且也为法律的日臻完善提供了实践性探索。
  2．关于检察机关支持起诉的现实必要性问题
  在检察机关探索支持起诉时，有人对检察机关支持起诉的必要性提出了质疑。因为所谓支持起诉，应当是在当事人需要支持的时候才有支持的必要。当事人需要的支持，无非是物质上、精神上以及诉讼能力上存在障碍，以至于当事人无法或者不能起诉。但是我国《民事诉讼法》已经为当事人起诉提供了很多便利，例如口头起诉、减免诉讼费用、制定代理人制度等，此外我国还在逐步完善法律援助制度，当事人在法律知识以及物质上的困难可以通过法律援助制度解决，需要支持起诉的情形很少，需要检察机关支持起诉的就更少了。在涉及国家利益和社会公共利益遭受侵害时，如果有相关的政府机构例如国资局可以作为原告起诉，则这些机构显然不属于弱者，没有支持的必要；如果没有相关的政府机构起诉，检察机关作为国家的法律监督机关，可以代表国家提起诉讼而不是支持起诉。从近年检察机关支持起诉的实践来看，被支持的作为原告的国资局，实际上是不需要支持的。
  但是，开展支持起诉实践的检察机关则认为，检察机关的支持起诉具有现实的必要性。首先，检察机关支持起诉是防止国有资产流失的有效手段。当前，我国正处于经济和社会生活全面转轨期，由于各种不正常因素造成国有资产的大量流失，为此，检察机关有必要支持、监督有关部门对以合同等形式造成国有资产流失的行为进行起诉，通过司法程序达到挽回国有资产流失的目的，以保证国有资产保值增值。因此，支持起诉的做法是检察权拓展的新领域，它与仅由国有资产管理部门一家对国有资产进行管理无论在形式上和监督管理力度上均有很大差别，如国有资产管理部门在无力监督、不敢监督和监督不到位的情况下，检察机关运用法律武器代表国家依法支持起诉，使监督与管理完美结合起来，从而有效遏制国有资产的流失。其次，支持起诉是检察机关适应形式发展的必然选择。当前，随着我国司法改革的不断深入，检察机关的职能也将处于不断调整与改革当中。如何使检察机关参与民事诉讼和提起民事诉讼等职能得到充分发挥，以适应国际司法惯例的要求，是我国检察机关亟待解决的问题。同时，为适应改革开放与市场经济不断发展，民事行政检察职能也面临着调整。因此当前检察机关有必要先从支持起诉入手，逐步参与民事诉讼活动，为将来提起民事诉讼等职能的行使创造有利条件。
  3．关于检察机关支持起诉的范围问题
  有人认为，检察机关对于所有符合民事诉讼法有关规定的案件，均有支持起诉的权力，在支持起诉中，检察机关行使该项权力不应有所限制，应当与社会团体、企业事业单位行使该项权利的范围和条件等同。
  但是也有人认为，检察机关支持起诉的范围应确定为与社会公益与国家法益有关的公民权利侵害案件，如重婚案件，检察机关就可以介入，支持被害方起诉侵害方，因为重婚不仅侵犯了被害方的利益，而且违背公序良俗，侵犯了社会公益。
  4． 于检察机关支持起诉的方式问题
  关于检察机关支持起诉的方式问题，在实践中存在不同的观点。有人认为，检察机关代表公权力，不能以公权力代表私权利，否则会破坏民事诉讼中当事人主义的原则。支持起诉的方式仅限于在法庭上代表支持起诉人宣读起诉书，其后的阶段不应介入，涉讼过深是有违检察机关的地位的；而且代理诉讼必然要参与辩论等诉讼活动，这样也模糊了公益诉讼和支持起诉的界线。
  但是也有人认为，检察机关既然是民事诉讼法上的法律主体，当然可以依据具体情况具体分析，斟酌采取直接代理或非直接代理的支持方式，采用直接带来的方式更能够显现检察机关的支持效果，支持起诉是支持被害人将诉讼进行到底，既然检察机关是民事诉讼法律主体之一，就不应把检察机关仅仅视为公权力机关，也应把他视为平等的民事主体，或者淡化检察机关公权力的色彩。在支持起诉中，检察机关代理行为是当事人主义原则的约束，它没有特权，也不存在特权，也不会破坏民事诉讼的基本原则。如果当事人在检察机关支持起诉前后，与对方当事人和解，检察机关应当终止支持行为，尊重当事人真实的意思自治；如果在检察机关支持起诉后，当事人撤诉，检察机关也应终止支持起诉的行为，只要当事人的意思表示是真实自愿的。
  以上这些争论，产生于检察机关对支持起诉进行试点的过程当中，不可避免的对检察机关支持起诉的工作产生影响。如果不解决这些争论和分歧中所反映的问题，检察机关的支持起诉工作很难真正开展起来。因此，我们主张在对过去检察机关支持起诉的实践进行总结和研究的基础上，从更深的层次上思考检察机关支持起诉的做法是否合理以及是否可以构建一个比检察机关支持起诉更加完善的制度。
  
  四、 改变检察机关支持起诉的做法，构建检察机关参与诉讼制度
  关于支持起诉，《民事诉讼法》仅有第十五条一个条文。该条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。从这一条规定来看，首先，《民事诉讼法》并没有明确规定检察机关可以支持起诉。即使认为《民事诉讼法》第十五条规定的“机关”包括检察机关，支持起诉权也不仅仅属于检察机关独有，其他的机关、社会团体或者企事业单位，都可以支持当事人起诉，譬如妇联可以支持妇女起诉，大学可以支持学生起诉；其次，可以支持的范围与条件不明确。是不是对一切损害国家、集体或者个人民事权益的行为，都可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉，还是在其中设定一些限制条件，《民事诉讼法》规定不明；再次，支持起诉的方式和程序不明确。怎么个支持法，支持者在诉讼中的程序地位和可以行使的权利如何，均没有规定。我们在前面关于《民事诉讼法》规定的支持起诉原则的讨论中，曾建议对支持起诉的原则进行修正。首先，将支持起诉道德宣示的功能剥离，委诸道德规范来调整。也就是说，机关、团体、企业事业单位乃至个人，如果要对一方当事人进行道德或者精神上甚至基于同情而进行的物质上的支援，无须援引支持起诉的规定，法律也不禁止他们以合理的方式进行支持。其次，凡是民事诉讼法有关诉讼费用减免以及法律援助制度可以吸收的部分，均不必成为支持起诉的内容。因为既然已经有相关的制度可以运用，我们何必还在制度上进行“重复建设”呢？再次，基于对当事人私权处分的尊重，无涉国家和社会公共利益的纠纷中的受害者，不应成为支持的对象。因为当事人处分权行使的范围仅限于私权，属于国家和社会公共利益范畴的，当事人无权处分。再其次，由于将支持起诉的范围限定在国家和社会公共利益受损害的场合，我们就没有理由要求一般的机关、团体和企事业单位为国家和社会公共利益来支持起诉。因为他们没有义务以其自己的成本付出来维护国家和社会公共利益。这样，支持起诉的主体应限于有维护国家和社会公共利益义务的主体。目前来看，检察机关比较符合这样的要求。因为检察机关是宪法规定的国家的法律监督机关，基于其法律监督者的地位，以及其所拥有的法律人才资源，应当成为非属于某一具体方面的维护国家和社会公共利益的一般性主体。这样，我们可以把支持起诉的范围限于国家和社会公共利益遭受损害场合，把支持起诉的主体限于检察机关。最后，还应制定具有操作性的支持起诉的程序规范。这样，支持起诉就不再是一项民事诉讼法的基本原则，而是一项具体的适用于某一方面的诉讼制度，从而克服现有支持起诉原则的空洞性以及在价值选择上的矛盾。但同时，我们也提出了这样的问题，就是检察机关对国家利益和社会公共利益的维护，是以支持起诉的方式进行，还是以提起诉讼的方式或者参与诉讼的方式进行更合理呢？之所以提出这样的问题，是因为从目前检察机关支持起诉的实践来看，尚不能说已经进行过的试点具有积累经验的价值， 检察机关支持起诉还是存在一些难题的。
  首先，就检察机关支持起诉的法理依据来看，1.《民事诉讼法》第十五条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。本条既没有规定检察机关可以起诉，也没有规定检察机关不可以起诉。如果仅从字面来理解，所谓机关，应当包括检察机关、审判机关、行政机关等所有的国家机关。但是，僵硬地按照这样理解是有问题的。例如，如果说机关包括所有的机关，那么审判机关也应当可以支持起诉。但是，法院作为民事纠纷中立的裁判者，显然是不可能去支持一方当事人起诉另一方当事人的。这样会破坏法院的中立性，好像在足球赛中既当裁判又做一方的教练。因此，不可以以机关包括检察机关为由推导出检察机关当然可以支持起诉。2.检察机关不是法院，因此在民事诉讼中不是裁判者，它对民事争议受害者的支持，没有法院支持起诉所遇到的难题。但是检察机关是国家公权力机关，要对民事争议的一方当事人进行支持，是否有以公权力不当干预私权利的弊端？我们认为，如果把握不好，是有可能的，甚至还有可能沦为当事人的代理人，以公权力来做应当由当事人做的事情。另外，在我国，检察机关与法院一样都是司法机关，而且检察机关拥有对民事审判活动和行政诉讼活动进行监督的权力。所以检察机关对当事人起诉的支持，不仅要考虑会不会造成公权干预私权的问题，还要考虑会不会造成检察权干预审判权的问题。因为既然检察机关认为一方当事人是受害者，应当被支持，那么它对争议的是非对错肯定已经有了一个基本的判断。如果审判机关的判断与检察机关的判断不一致，检察机关是不是还要抗诉？所以检察机关支持起诉，如何把握住一个度，是应当慎重考虑的。
  当然，我们提出，将检察机关支持起诉的案件范围限制在国家和公共利益遭受损害的场合，则国家利益和社会公共利益不属于私权，因此公权干预私权的问题可能就不会产生了。但是检察权与审判权的矛盾仍然需要协调好。我们主张在检察机关内部，另行成立支持起诉与提起公益诉讼的部门，目前的民事行政检察监督部门专司对民事审判活动和行政诉讼活动的监督，这样各司其职，互不干扰。也就是说，支持起诉的部门，不享有监督审判活动和行政诉讼的权力，当法院的判断和支持起诉部门的判断不一致时，可支持起诉的部门认为法院裁判有错误的，可向监督审判活动的部门反映，由监督审判活动的部门审查生效裁判是否具有《民事诉讼法》第一百八十五条规定的情形，决定是否抗诉。这样，我们确实可以在一定程度上解决检察机关支持起诉的一些法理难题。但是，即使我们为检察机关支持起诉确立了法理依据，检察机关支持起诉的现实必要性又是否存在呢？
  从近年来检察机关为保护国有资产所进行的支持起诉的实践来看，作为原告起诉的国有资产管理部门，实际上是不需要支持的。它们需要缴纳的诉讼费用，检察机关没有能力代其支付，它们虽然不是法律业务部门，但是可以聘请律师起诉，而且在许多情形下，国资部门并不乐于起诉，是在检察机关的说服下才起诉。检察机关的支持似乎还有挑词架讼之嫌。而在社会公共利益遭受损害的场合，多数是无人起诉，检察机关没有支持的对象。即使有人起诉，也可以申请法理援助，未必需要检察机关的支持，而且起诉并得到法院的受理，检察机关的支持也就没有必要了。因为所谓支持起诉，只是支持当事人起诉，而不是参与诉讼。
  因此，我们认为，在支持起诉的范畴内探索检察机关对国家利益和社会公共利益的保护，存在重重困难是必然的。而在当前维护国家利益和社会公共利益又确实需要检察机关发挥作用的情况下，检察机关应当走出支持起诉的误区，探索通过诉讼维护国家利益和社会公共利益的新途径。这个新途径就是提起诉讼和参与诉讼。
  首先，在国家利益遭受损害的场合，应一律由检察机关提起诉讼。因为检察机关作为国家的法律监督机关，提起公诉是其履行法律监督职责的重要职能之一。检察机关既然能够代表国家对违反刑事法律危害国家和社会公共利益的犯罪分子提起刑事公诉，它也就能够并且应当对违反民事法律给国家利益和社会公共利益造成损害但是还没有构成犯罪的行为人提起民事公诉。这是其一。其二，作为国有资产管理人，国资委或者国资局是行政机关，不具有公诉职能。对于国家利益遭受侵害的，在通过具体行政行为不能解决的情况下，应当将线索移交检察机关，由检察机关调查并决定是否提起公诉。其三，国家利益不仅仅体现为国有资产，也包括其他一些利益。凡可以或者应当通过民事诉讼来解决的，都应当通过检察机关提起公诉的途径来解决。
  实际上，在检察机关民事行政检察监督的实践中，在国有资产遭受损害的场合，检察机关在探索支持起诉的同时，也在探索直接提起民事诉讼的方式。例如，2001年，四川省德阳市中江县，在与人民法院统一认识后，对中国人民银行中江县支行与中江县回龙镇居民陈某之间签订房屋买卖合同的行为提起诉讼，请求确认该合同无效。人民法院经开庭审理认为，根据《宪法》的有关规定，人民检察院作为法律监督机关，有义务维护国有资产安全，向人民法院主张国有资产不受侵犯并无不当，遂判决支持中江县人民检察院的诉讼主张，确认两被告之间的房屋买卖合同无效。同年，南充市嘉陵区三合乡人民政府未经合法评估并未经国有资产管理部门批准擅自出卖公房，嘉陵区人民检察院对买卖双方提起诉讼，人民法院也予受理。其他地方的检察机关在实践中也进行了提起民事诉讼的探索，并取得一些成功。
  其次，在社会公共利益遭受损害的场合，我们没有理由令公民个人以其个人的成本付出来维护社会公共利益或者使遭受损害的社会公共利益获得救济，此种情形下，作为国家法律监督机关的检察机关代表国家对不法行为人提起公诉乃是职责所在。当然，赋予检察机关对损害社会公共利益的行为提起行政公诉，不应禁止公民以其个人名义提起公益行政诉讼。这种情况下，应赋予检察机关参与诉讼的权力，以加强原告方的力量。如果检察机关仅仅是支持起诉，则无法参与诉讼全过程，其支持的力度是很小的。而参与诉讼则使检察机关可以参加诉讼的全过程，包括庭前准备、法庭调查、法庭辩论等，可以就实体问题发表意见，同时防止原被告双方恶意和解。实际上，从近年来检察机关支持起诉的实践来看，检察机关的工作也不仅仅是对“起诉”的支持，而且还参与了诉讼的全过程。这已经突破了支持起诉的范畴，而是对诉讼的参与。
        关于检察机关在参与诉讼中的诉讼地位，我们认为可以做以下安排：
  一、作为共同诉讼人。检察机关在其他主体提起诉讼后，法院认为案件涉及社会公共利益的，应通知检察机关作为共同原告参加诉讼；人民法院没有通知的，检察机关如果认为案件涉及社会公共利益，也应当以共同诉讼人主动申请加入诉讼。既然检察机关作为共同诉讼人参加诉讼，则享有共同诉讼人的一切权利，承担共同诉讼人的一切义务。
  二、作为诉讼参加人。检察机关可以作为主参加人参加诉讼，也可以作为从参加人参加诉讼。其诉讼权利义务与共同诉讼人区别不大，只是作为主参加人时，其权利义务类似于一般的原告，其他的原告主要是辅助它，加强检察机关诉讼行为的效果；而作为从参加人时，居于辅助地位，主要是加强原告诉讼行为的效果。