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遂宁市副市长 刘德福 城市管理行政执法是城市管理的一种具体手段，是充分发挥城市载体功能的重要保证。2002年8月，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），授权将城市管理领域过去由几个行政职能部门实施的行政处罚权集中由一个行政执法机关行使，标志着城市管理行政执法工作进入了一个新的阶段。2005年以来，我市在市城区开始推行相对集中城市管理行政处罚权工作，着力理顺城市管理体制，有效整合城市管理资源，深入推进依法管城，促进了城市管理行政执法工作与城市建设、经济社会协调发展，城市形象和城市品位发生了质的飞跃。然而，城市管理行政执法是一项复杂的系统工程，相对集中处罚权又是一个新生事物，在城市建设飞速发展和城市化进程日益加快的情况下，城市管理行政执法工作面临诸多矛盾和严峻挑战，存在许多“短板”问题，研究和有效解决当前城市管理执法中的“短板”问题，是城市管理的一项重大课题和迫切任务。 一、主要问题及原因分析 缺乏完备的法律体系。自国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》贯彻执行以来，我国尚没有一部独立的城市管理法律，城市管理行政执法一直处于“借法执法”的局面，由此带来不少弊端。一是城管法律地位不明，职能职责不清。由于还没有出台《城市管理法》，城管执法领导体制，城管执法部门主体资格、职权、管理原则、强制措施以及与其他职能部门的关系都还不太明确。城市管理相对集中行政处罚权所涉及的执法范围大多来源于城市管理相关职能部门剥离出来热点、难点事项，包括环保部门的噪声污染，工商部门的无照商贩，食品卫生部门的无证饮食、交警部门的违章车辆停放等行政处罚权，以及各地城市政府立足于城市发展需要，赋予城管执法部门其它职责，如城市房屋拆迁、流动人口的监管、黑车的非法营运等，城管执法成为城市发展进程中各种矛盾的聚集点。二是执法依据法出多门，法律适用随意性大。城管执法部门行使了由多个部门、多部法律、法规、规章规定的行政处罚权，各个法规存在适用区域不一、立法意图不一、法条竞合等问题。另外，由于每个法规的立法意图均不是从城市管理的角度出发，因此这些法规中涉及城市管理的部分条款规定相对较粗，导致操作中存在不少问题。再有，针对某一个具体违法行为，不同的法律、法规、规章在设定范围、处罚标准上存在较大差异，城管执法人员难以准确适用，行政管理相对人无所适从，容易产生执法纠纷。如针对无证的流动饮食摊点的行政处罚，既可适用《城市市容环境卫生管理条例》，又可适用《中华人民共和国食品卫生管理办法》，但二者在处罚标准上就存在较大差距，容易导致法律适用的随意性。 缺乏系统的管理体制。城市管理行政执法工作具有很强的政策性、法规性、技术性和综合性，不但需要强有力的法律和政策支撑，而且需要有系统的业务指导，才能确保城管执法工作与快速的城市化发展进程相适应。目前，虽然各省、地市以及区县都在认真贯彻国务院《决定》精神，在城管工作领域进行了积极探索和实践，但全国各地的城管执法工作，从上至下没有一个系统的管理体制，缺乏纵向的业务指导与专项资金、技术、设备等方面的支持，横向同行之间缺乏互动机制，极大地限制了城管执法持续健康发展。 缺乏宽松的执法环境。一是社会公众对城管执法认识不足。由于相对集中行政处罚权还处在实践探索阶段，相当多的群体对城市管理队伍存在着怀疑、质疑态度，部分媒体不能用客观的态度来正面报导行政执法工作，甚至有“妖魔化”城管的倾向，使综合执法举步维艰，陷入“管与不管”均招致非议的两难困境，影响和阻碍了城市管理行政执法工作的深入开展。二是管理对象杂。城管执法对象涉及社会经营活动的各个层面，其中最敏感的是下岗失业人员、弱势群体、无业人员和外来群体等，他们大多从事着最简单的商品买卖活动，维持着最基本的生活需求，其艰难处境极易博得市民的同情和谅解；加之部分违章者自身存在的陋习，使其对城市管理不理解、不支持，甚至抵触。执法中稍有不慎，执法人员便会成为众矢之的，引来路人围观起哄，令城管队员进退两难。三是城市基础设施不配套。在城市规划和建设过程中，忽略诸如农贸市场、机动车停车场、休闲广场、公共厕所和垃圾处置场等公共设施的规划和建设，市民和城郊农民存在卖菜、停车、洗车、入厕和垃圾倾倒难，导致“马路摊点、马路市场、马路停车场”等现象严重。城管部门想疏导也是巧妇难为无米之炊，划行归市、规范经营成为空谈。四是城市管理职能部门重许可，轻监管。个别审批部门片面追求部门利益而滥用审批权，从而为城市管理行政执法制造了诸多无法逾越的障碍，增加了城管执法成本。 缺乏有力的强制措施。执法工作中强制手段不够，一直是困扰城市管理行政执法工作的一大难题，严重阻碍了执法工作的顺利开展和工作成效。在实施相对集中行政处罚权后，行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如属于城管行政执法职能范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为、由于驾驶证、行驶证、工商营业执照是相关行政管理部门核发的，法律法规规定只有发证部门才有暂扣这些证件的行政权力，因此城管行政执法局就无权在查处这些违法案件中行使暂扣有关证件的行政强制措施。由于执法人员在执法过程缺乏强制手段，一些行政相对人极不配合执法工作，执法人员向其送达责令停止违法行为通知书和调查询问通知书，他们不予理睬，仍然明目张胆地从事违法活动，造成执法不力，法律的尊严和权威受到挑战。 缺乏有效的监督制约。城市管理行政处罚没有超脱“谁管理，谁处罚”的框框，整个执法过程，对违法行为从调查到作出处罚决定都由同一执法部门执法人员办理，不可避免地让办案人员先入为主。同时，各执法环节缺少相应的监督，存在违反执法程序执法、逐利执法和滥用行政执法自由裁量权的现象，人民群众反映强烈，严重影响了党和政府的形象，不利于社会和谐。 行政执法队伍建设中不容忽视的问题。一是执法队伍构成复杂。其中一些人没有受过系统的法律专业知识和业务素质培训，难以适应新形势和新任务下对城管行政执法的要求。二是思想教育薄弱。少部分执法人员服务意识差，特权思想严重，法律意识淡薄，执法过程中存在情大于法的现象，粗暴执法、野蛮执法、吃拿卡要现象偶有发生。三是执法人员素质偏低。随着城市经济社会的快速发展，城市管理任务更重，要求更高，但执法人员待遇偏低，装备落后，影响了执法工作的效率和管理效果。 二、解决问题的途径和对策 随着城市化进程加快，城市规模越来越大，城市人口越来越多。如果不能有效实施城市管理执法工作，就会造成城市秩序混乱、城市环境恶劣，严重阻碍城市经济社会的健康发展。因此，解决好城市管理执法工作中存在的问题，加强城市管理执法工作迫在眉睫。 完善城市管理法律体系。科学严密的法规体系是搞好城市管理执法工作的先决条件。一是加强立法工作。坚持科学发展观为指导，遵循立法规律，在总结我国城市管理经验教训、借鉴国外城市管理先进立法成果的基础之上制定科学、可操作的城市管理法，形成覆盖城市管理各个方面、相互衔接的法规框架，通过规范完善的法律解决城市管理职权和执法规范问题，对各级城管执法机关的性质、地位和职责权限进一步明确，达到机构合法、职责清楚、有权有责、社会周知的效果。在完善现有行政处罚法立法的基础之上，对城管执法机关的执法制度、执法措施、强制手段、执法程序等明确提出规范和要求。二是加大清理力度。清理修订现有城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，加强立法解释，解决有法难依问题。 建立系统的执法管理体制。一是建立独立的管理机构。国务院、省、市都应建立相应的组织管理机构，从中央到地方都有一个系统、机构、人员从事组织管理工作，加强对城市管理执法工作的组织领导、统筹协调和监督指导，理顺城市管理执法体制，避免全国城市管理执法机构设置和权限的“混乱”，真正做到全国上下城市管理执法工作“一盘棋”，确保城管执法工作健康发展。二是搭建横向交流工作平台。由国务院有关部门牵头，组建全国城市管理行政执法工作协会，不定期组织召开学术研讨、工作交流、考察学习等活动，使其成为工作研究的阵地，经验交流的园地，相互学习的载体，从而使城市管理行政执法部门从相对孤立的封闭状态走上互动开放的状态。 健全城管执法监督机制。一是强化内部监督。建立科学的考核评价机制和行政执法责任制，加大监督检查，逗硬实施奖惩，从严规范执法行为。二是开展社会监督。大力实施政务公开，通过新闻媒体、公示板、宣传栏、宣传车等有效方式广泛公布城管行政执法职能与职责范围，行政处罚的依据和处罚标准，实施行政处罚的法定程序，办理流程，服务承诺制度，举报电话及对执法人员违纪的投诉途径等，达到家喻户晓，人人皆知。三是完善司法监督。保证市民充分行使复议权和诉讼权，切实维护公民的司法权利。通过有效的司法监督，促进城市管理行政执法人员在执法实践中不断提高依法行政水平。 推行执法管理“一体化”模式。城市管理行政执法行使的行政处罚权职能处于行政管理“链条”的末端，其执法效能和执法质量受制于前期管理职能的执行情况。目前，涉及城市管理相对集中行政处罚权的行政管理职能分属于相关行政职能机关，致使行政执法工作无法实现“超前管理”、做到有的放矢，从而降低了行政执法效率。为此，需要对城市管理行政权力进行合理调配，建立科学规范、高效便捷的行政管理模式。一是授权城管行政执法局在城管执法领域内结构合理的全部行政权力。将一些简单易行的、技术含量不高的行政管理职能与行政执法职责相统一，即将行政审批权、行政管理权与行政处罚权集中于城管行政执法局，从而实现城市管理与执法一体化，减少内耗扯皮，降低运行成本，杜绝城市管理断层和盲区，全面提升城市管理执法效能。二是实行备案制。对技术含量高、专业技术强的行政职能，如规划建设、城市环境污染的行政执法，城管行政执法局将管理“关口”前移，对行政审批项目进行备案，全面掌握审批事项的各类信息资料，确保行政审批权、行政管理权与行政处罚权形成环环相扣的完整“链条”，力避出现管理与执法“断链”。 优化城管执法环境。一是加强宣传教育。作为宣传载体的新闻媒体要坚持正确舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于城市经济社会发展，有利于城管执法有效开展出发，把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的焦点，增强城管执法的影响力和公信力。城管执法部门要大力开展城管执法进社区、进学校、进企业、进机关活动，深入宣传城市管理法律法规，让乱摆乱卖、乱停乱放、乱倾乱倒、乱搭乱建、乱张乱贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，营造良好城管法治环境和舆论环境，有效提升市民城管法制意识。二是加快基础设施建设。按照城市管理与经济发展相协调的原则加强城市基础设施建设，尤其是要加大环卫设施、农贸市场、停车场等与市民生活息息相关的基础设施建设力度，不断完善城市功能，为城市规范管理提供硬件保障。三是加大城管执法经费投入。作为城市管理主要力量，城管执法队伍对改善城市环境，提升城市形象，完善城市功能，促进城市经济快速发展作出了突出贡献，但其目前的社会地位并未与其贡献成正比，城管队伍装备差、经费缺、待遇低是不争的事实。城市政府要充分考虑城市管理工作的繁重性和艰巨性，加大对城管经费投入力度，改善城管执法装备，并结合城管执法人员工作条件差、工作强度大、工作时间长和街面工作的实际，给予城管执法人员一定的特殊岗位补助，提高城管队伍经济待遇，切实维护城管执法人员工作积极性和合法权益。四是大力实施“数字化”城市管理工程，全面推行“万米单元网格管理法”、“城市部件管理法”，建立集治安、交通、城管为一体的城市管理监控网络，为城管执法人员配备具有定位、拍照、录音、填单等多种执法功能的“城管通”，全面提高城市管理执法效率和水平，推进城市管理执法工作科学化、规范化、标准化和精细化进程。 加强执法队伍建设。“打铁还得自身硬”，城管执法工作具有很强的政策性，专业性，而且任务艰巨，需要一支特别能战斗，特别能吃苦，善打硬仗的执法队伍。一是实行军事化管理。以正规化、专业化、规范化管理为切入点，确立统一的队伍管理标准，做到纪律严明、指挥高效、作风优良、举止规范，培养顽强的作风、锤炼坚强的意志，把城市管理行政执法队伍建设成为善于完成各项执法工作，敢于承担急、难、险、重任务的一支铁军。二是加强思想教育。城管执法工作环境相对复杂，加班加点多，有时还要受委屈甚至挨打受伤，需要较好的政治业务素质和心理素质。要切实加强思想政治工作，增强执法人员职业光荣感、责任感和使命感，树立起正确的价值观和人生观。三是积极开展业务知识培训。采取集中培训和派送培训相结合、在岗培训和定期组训相结合、以执代训和以学代训相结合等多种途径，着力提高队员合理运用法律知识的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局面的能力，做群众思想工作以及处理突发事件增强自身防范的能力，努力建设一支适应新形势下发展需要的高素质的城市管理执法队伍。 |
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