土地例行督察制度实践与思考以云南省玉溪市为例
摘要：土地例行督察的目的是落实国家最严格的土地管理制度，构建新型土地管理与执法监督的长效机制，而不应仅仅是一种应急或者应对机制。开展土地例行督察，事先须在组织保障、干部人员、后勤服务、联络沟通、工作纪律方面做好精心的准备。工作中需要加强质量管控，边查边改，标本兼治）云南省王溪市的试点实践表明，深入实际的土地例行督察比重点督察、专项督察、卫片执法等其他督察形式更具有全面性、系统性、主动性、经常性和治本性，更能掌握基层土地利用的真实情况，更能了解当地土地管理中的一些重大和普遍性问题，更能够推进地方政府共同管地责任机制的落实。 关键词：土地督察制度土地管理土地利用建设用地审批云南省玉溪市 土地例行督察是一种崭新的督察方式，它通过对某一地区一定时期内土地利用与管理的全面、全程监督检查和评估，总结好的做法与经验，发现并及时查纠存在的问题，督促地方建立土地管理长效机制，提出改进土地管理的政策建议。 为了贯彻落实国土资源部党组和总督察的指示精神，积极探索和创新土地督察方式，切实履行土地督察职责，推动科学发展观在土地督察中落地生根，我们在认真总结一年多督察实践的基础上，深人研究，经总督察批准，于2008年8月至11月，精心组织开展了对云南省玉溪市土地例行督察试点工作，进行了一些有益探索。 一、主要做法 1．制度先行 为保障试点工作顺利推进，研究制定了一系列制度和规范，主要包括： ·组织制度，包括分工负责制度、沟通协调制度、业务培训制度； ·管理制度，包括例行督察管理办法、试点工作方案、例会制度、询问制度、资料管理制度； ·业务规范，包括内业核查规程、外业核查要点； ·工作纪律，包括保密制度、廉政规定； ·保障制度。 2．精心组织 ·筛选对象综合考虑地方经济发展水平、土地管理工作基础和土地执法监管状况，并与有关省市协商，选择例行督察试点地区，保证试点取得实效。 ·加强领导。成立局长任组长、各处室负责人为成员的领导小组，统筹协调各项工作，下设综合组和各业务组，细化职责，责任到人。总督察办派人实地指导和参与工作。 ·组建队伍。与有关省市国土资源部门事业单位签订合作协议，抽调业务骨干组成工作组，经培训后异地开展督察工作。 ·加强沟通。工作组进驻前，国家土地督察成都局向有关省级人民政府正式发函，并召开座谈会，通报和协商相关事宜；工作过程中，随时就重大事项与有关地方政府和部门沟通，并及时反馈督察意见，争取有关各方的支持和配合。 ·突出重点。围绕建设用地“批、供、用、补、查”的主线，在全面排查的基础上，着重对重点地区、重点环节和信访反映的突出问题进行核查。 3．严明纪律 制定了督察工作人员“六不准”：不准向当地提出除工作以外的特殊要求，不准接受督察对象的钱物和有价证券，不准在督察对象处报销任何费用，不准接受督察对象的宴请和高消费娱乐活动，不准泄漏督察工作秘密，不准隐瞒督察重大事项。 工作经费由国家土地督察成都局统一安排，谢绝地方政府安排，确保独立、公正、严格督察。 4．质量管控 ·宏观控制。利用2006年和2008年两期遥感影像对比分析，结合土地利用现状图、总体规划图和建设用地报批图件，从宏观上掌握土地利用实际变化及其合法合规情况。 ·多种方法结合。采取听取汇报、审核案卷、实地核查、座谈询问、走访调查和延伸调查等方式，有针对性地进行深人核查。 ·分工负责，交叉检查。将每项任务分工到组，落实到人。在分头审核的基础上，对重大问题进行交叉检查，对疑难问题进行集体讨论。 ·及时总结完善。边核查边总结，及时调整完善工作方法。 ·注重业务培训。对工作组全体成员进行系统培训，使每一位同志迅速熟悉例行督察的要求和相关政策规范。 5．边查边改 为了提高例行督察效果，工作组通过召开座谈会、询问会等方式，就核查中发现的问题，及时与当地政府及相关部门交换意见，对在短期内能纠正的问题督促及时纠正，做到边核查边整改。 一是玉溪市发展改革委、经委对工作组提出的建设项目未经用地预审就批准立项的问题，立即调查核实情况，进行了改正。 二是玉溪市易门县委县政府在工作组通报其违规设立工业园区情况后，立即发文撤销园区管委会，收回编制，分流人员，政府主要领导做了检讨。 三是延伸督察撤销了通海县建设党政机关办公楼违规立项。工作组在建设用地报批卷宗中发现，该市建设项目立项中土地预审不规范，进而发现通海县县委、政府、人大、政协办公楼及通海会堂建设项目以4个办公室的名义立项，同时财政局、档案局办公楼以业务用房的名义申请立项，且是县发改委审批的，均是越权审批。工作组即走访市发改委，严肃指出这是越权审批，后又约见市长，得到领导的重视与支持，责成市发改委、通海县政府处理。县政府立即发文撤销了上述6个立项批复，并责成县国土资源局停止对6个项目的土地供应，相关单位和负责人做出深刻检讨。 四是玉溪市红塔区在收到工作组关于遥感监测情况的通报后，从2008年9月29日开始组织人员对28宗疑似违法地块逐宗核查和纠正，拆除违法建筑、复耕还田，目前整改工作已完成。 6．标本兼治 这次例行督察试点不仅是发现和查纠存在的土地违法违规问题，更重要的是，要在全面整改基础上，督促地方政府建立土地管理长效机制，做到标本兼治。 试点期间，玉溪市做出决定，进一步加强国土资源与相关部门在调查处理国土资源违法犯罪案件中的协调配合，建立完善查处国土资源违法案件联合办案机制，建立和落实耕地保护共同责任机制。此外，玉溪市还就改革土地管理体制、完善工作机制、严格土地管理、强化执法监管等采取了一系列措施。 二、主要成效 经过3个多月的紧张工作，在云南省国土资源厅、玉溪市政府及国土资源局等有关部门的支持和配合下，例行督察试点工作已收到较好成效。 1．摸清了2007年来督察地区建设用地管理的基本情况 赴玉溪例行督察试点工作组对玉溪市2007年以来建设用地报批与供应所有卷宗进行了内业审核，共审阅卷宗967件，其中：建设用地报批81件，土地利用220件，土地规划调整64件，招标拍卖挂牌实施62件，执法监察54件，政策规范性文件24件，土地开发整理10件，土地初始登记（含他项权利登记）452件。全面实地核查了玉溪市红塔区和新平县的新增建设用地与供应地块，抽查了其他7个县重点地块，共核查地块243宗，其中：新增建设用地103宗，遥感监测解译图斑78个，补充耕地地块62宗。督促玉溪市政府及有关部门认真整改了发现的问题，初步建立了土地管理长效机制，在分别与云南省国土资源厅、玉溪市政府交换意见的基础上，向云南省政府下达了土地例行督察意见书，现已整改结束。 经过例行督察，工作组认为玉溪市2007年以来土地利用与管理秩序总体良好，耕地保护责任体系较完善，年度计划得到较好执行，整理复垦开发项目管理比较规范，土地执法监察工作不断加强，耕地保有量和基本农田面积控制在上级下达的保护目标之内。 2．及时制止和纠正了存在的部分问题 初步核查发现，存在以下主要问题。 一是，基础工作普遍比较薄弱。土地利用变更调查不够及时、不够到位，数据基础不实。乡镇土地利用总体规划科学性和精细化程度较差，实施中调整频繁。不少项目用地预审流于形式。 二是，农村土地管理比较混乱。新农村建设和农民建房违规违法用地问题突出。以租代征现象仍然存在。集体建设用地流转不够规范。农村土地利用粗放。农业结构调整中占用基本农田现象比较严重。 三是，土地供应不够规范。土地招拍挂规定执行不够严格，市场竞争不够充分。一些地方工业用地招拍挂和最低价制度流于形式。开发区用地闲置严重。 四是，土地执法监管有待加强。执法力量单薄，与相关部门联合执法机制尚未建立，执法不到位的情况普遍存在。 对发现的问题及时与有关部门进行了通报和沟通，部分已经得到纠正或制止。 2008年9月中旬，工作组在用地报批事项审核过程中发现，澄江县2008年度申报的第1至第6批次城镇建设用地，共计5578.75亩，意向投资项目为澄江太阳山国际生态旅游休闲度假社区，经进一步核实，实际建设用途为高尔夫球场、别墅等。云南省人民政府已批复该6个批次用地，征地部分前期工作已经开展，但未下发批复文件，尚未动工。国家土地督察成都局迅速与云南省人民政府、省国土资源厅和玉溪市人民政府通报了情况，严肃指出存在的问题，要求立即暂停土地审批和供应，不得开工建设，按规定严肃处理。对此，省政府高度重视，已明确要求玉溪市政府严格建设项目用地审查，严禁向禁止类项目供地。省国土资源厅立即停止了该项目用地批复的下发，玉溪市委书记、市长表示，将不折不扣地执行要求，决不闯法律和政策红线。10月7日，玉溪市政府向国家土地督察成都局正式来函，表示将严格依法依规按程序供地，在未依法依规按程序办理供地手续之前不准动工。 3．促进了督察地区土地管理体制机制的完善 土地例行督察的开展，使有关地方党委政府进一步加强了严格土地管理的责任感和紧迫感。 2008年9月28日，玉溪市政府第14次常务会议专题研究出台了《玉溪市人民政府关于进一步加强国土资源管理工作的决定》，从多方面采取措施，进一步从严管理土地和保护耕地。 ·理顺国土资源管理体制，进一步明确和加强国土资源管理部门职能职责，强化土地执法监察队伍和基层国土资源所的建设，充实人员，对执法监察、土地储备机构和乡镇国土资源所升级或实行干部高配。 ·加强对国土资源工作的领导，加大投人，逐步解决国土资源部门的办公条件、办案交通设备，确保各项专项经费和正常业务工作经费的落实。 ·完善国土资源信息网络，各县、区恢复村级国土资源信息员制度，签订信息员任期目标责任书，保证责任到位、工作落实。村级信息员经费补助纳人县、区财政预算。 ·落实共同责任，发改、经济、建设、规划、环保、林业、水利等部门各司其职，认真履行建设项目用地的前期工作职责，为建设项目用地报批提供必要的前置条件。 该决定还对强化规划计划管理、加强土地储备工作、严格土地供应政策、加强农村集体建设用地管理、加大土地开发整理力度、加强基础工作等做出了具体安排。到2009年2月，该市进一步加强了国土资源管理，做出了对乡镇国土所、执法监察机构、储备中心机构升级或干部高配和建立村级信息员并纳入财政预算的决定，增设了副科级的玉溪市红塔区国土资源执法监察大队，现已为全市国土资源系统增加86个编制，为进一步加强国土资源管理奠定了坚实基础。 4．就共建保障和促进科学发展土地管理新机制达成初步共识 为巩固和扩大土地例行督察工作成果，国家土地督察成都局与玉溪市协商，就共建保障和促进科学发展土地管理新机制达成初步共识。玉溪市人民政府承诺，主动接受国家土地督察成都局的监督检查，进一步严格土地管理，确保不突破耕地和基本农田保护目标红线，确保不出现重大土地违法违规行为，确保不发生因征地问题引发的群体事件，将国土资源管理成效纳人领导干部考核评价指标体系。在此前提下，国家土地督察成都局加强对玉溪市土地利用和管理工作的指导，协调解决玉溪市土地管理工作中遇到的实际困难。 5．以点带面推动两省市加强和改进土地利用与管理工作 试点期间，云南省国土资源厅主动提出参照例行督察模式在全省范围内组织开展交叉检查，首批选择大理、红河、临沧等8个市州展开。云南省国土资源厅和各市州国土资源局还抽调人员参与玉溪市督察工作。厅领导多次到玉溪了解进展情况和督察要求，并相应部署了其他市州工作，督促各级国土资源管理部门严格管理、严格执法。玉溪市政府要求全市执法人员学习例行督察试点工作组的做法，规范执法行为。 6．锻炼了一支作风扎实、纪律严明、业务熟悉的督察队伍 土地例行督察伊始，便将锻炼队伍作为试点的一项重要任务，并通过制度建设和学习培训提高督察工作人员的政策水平和业务素养。 工作组自进驻玉溪市督察以来，坚持严格要求、严格管理，注重相互交流、取长补短，培养责任意识、团队精神。许多同志克服了家庭、学业和身体健康等多方面困难，不论平时还是节假日，始终坚持工作，树立了督察队伍的良好形象。通过参加试点工作，不少同志感到业务能力有了明显提高，意志和毅力得到了磨练。锻炼了一支业务熟、能吃苦、敢打硬仗的队伍，为进一步推进例行督察做了必要的人才储备。 三、主要体会 对云南省玉溪市的土地例行督察试点工作虽然有了良好开端，但探索刚刚开始。总结前一阶段工作，展望例行督察前景，我们有以下初步认识。 1．土地例行督察与其他督察方式相比具有独特的优势 一是重点督察针对重大土地违法违规问题开展督察，力度大，但属事后查纠，且只能解决点上或局部的问题，难以起到事前预防的作用，难以有效解决面上的问题。 二是专项督察针对土地利用与管理中的重大事项及存在的苗头性、倾向性问题开展督察，针对性强，但在督察范围和深度上存在局限。 三是专项执法行动针对土地违规违法的突出问题，集中在一段时间内进行重点整治，声势大、效果好，但也存在事后查纠的不足，这种运动式执法容易出现反弹。 四是卫片执法客观、准确，但受监测成本、监测条件等因素制约，难以实现全面覆盖。遥感监测的周期性导致监测滞后，而且只有在形成违法事实后才能监测到。 土地例行督察是通过对某一地区一定时期内土地利用与管理的全面、全程监督检查和评估，总结好的做法与经验，发现并及时查纠存在的问题，督促地方建立土地管理长效机制，提出改进土地管理的政策建议。它变局部监督为全方位监督，变临时性监督为经常性监督，变事后查纠的被动监督为事前预防与事后查纠相结合的主动监督，具有全面性、系统性、主动性、经常性和治本性。以例行督察为突破口，可以推动土地督察工作不断走向常态化、规范化和制度化。 2．土地例行督察是加大国家土地管理改革的需要 土地例行督察的开展不仅是丰富土地督察方式、提高督察效能的重要尝试，也可能成为创新国家土地管理制度、破解土地监管难题的有效手段。 首先，土地例行督察第一次将国家土地监管真正延伸到市县、延伸到农村，有利于加强农村土地管理，落实十七届三中全会提出的健全严格规范的农村土地管理制度的战略性任务。 其次，土地例行督察改变了地方土地监管职能从属于地方政府的尴尬局面，保证了土地监管的独立性和可问责性。 第三，土地例行督察加大了中央政府对地方政府土地利用与管理的监督力度，顺应了转变中央政府土地管理职能的要求，国土资源部可以把更多的精力转变到制定规划、政策和规范上来，提高管理效能。 党的十七大报告提出，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。土地例行督察作为土地管理制度改革的重要探索，符合中央关于深化行政管理体制改革的总方向。 3．土地例行督察有望成为国家土地督察的主要工作方式之一 土地例行督察把发现问题、解决问题与调查研究相结合，把治标与治本相结合，实现运动式执法向常态化监管转变，可较好地解决督察机构与国土资源部机关司局、地方政府部门职能分工的协调与衔接关系问题，符合督察机构的总体定位，应作为国家土地督察的主要工作方式和日常性工作。 4．土地例行督察与其他督察方式相结合可取得最佳效果 土地例行督察不仅立足督查案件，更要立足建立长效机制。通过这种“据点式”督察，可起到督察一地、巩固一片、影响一方的效果。土地例行督察与重点督察、专项督察、卫片执法等相结合，能够实现优势互补，扩大监管的广度和深度。土地例行督察本身也需要丰富工作组织方式，可考虑异地督察、跨区督察、联合督察等。 5．因地制宜组织开展土地例行督察工作 省、自治区宜将市（州、盟）作为土地例行督察的主要对象，督察事项可延伸到县（区、旗）。市（州、盟）一般是区域经济发展中心，土地供需矛盾较为突出，管理问题往往较多，例行督察可取得预期效果。一个省、自治区的市（州、盟）数量一般在15～20个，便于组织开展例行督察。直辖市以区县为督察对象。经济欠发达、土地管理问题相对较少的地区，可暂不开展例行督察。例行督察要对一个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行全面监督检查，根据需要也可重点就特定方面开展监督检查。 四、几点建议 1．重视例行督察成果的运用 除对发现的重大土地违法违规案件督促查处到位外，还要采取多种形式有效运用督察成果。一是形成土地例行督察报告，及时报国家土地总督察，并择要向国务院专报。二是采用适当方式向社会公告。三是制定评价指标体系，综合评价督察对象的土地利用和管理情况，评价结果作为计划指标分配、干部政绩考核等参考使用。 2．尽快建立一支素质过硬、具有资质的稳定的土地例行督察技术队伍 按照市场化运作模式，选择和培育服务于例行督察事务的专业队伍，作为督察机构的技术支撑，并实行严格的资质化管理，保证队伍素质和规范运作。完成一个市级单位例行督察，以10～12人为宜，约需经费40～50万元。 3．加强土地例行督察制度设计、战略规划和工作规范 建议将土地例行督察纳人国土资源管理顶层设计总体布局和新机制建设框架体系统筹考虑，为建立和完善土地督察制度体系奠定基础。加快制定例行督察工作规划，全面有序推进例行督察工作。加快制定例行督察工作技术规范，促进例行督察的规范开展。 构建土地例行督察与其他督察方式相结合的富有特色与活力的国家土地督察制度体系，将全面提升国家土地督察工作水平。 |
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