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十八届三中全会公报指出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。美国哈佛大学肯尼迪学院访问学者陈征为本期三中全会看金融系列策划撰写了本文。本文的主要内容包括： 1 杜鲁门时期国家安全委员会不太受重视，仅是一个协商的平台而不是决策机构。 2 艾森豪威尔时期国家安全委员会获得了正式决策机构的地位，其权力也达到顶峰。 3 从肯尼迪总统开始，由于其他非正式决策机制的存在，国家安全委员会的重要性慢慢降低，但是国安会核心成员的地位在不断提高，他们的个人权力将达到一个新的高度。 美国国家安全委员会的青年时期曾任里根时期国家安全顾问的麦克法兰认为，“设立国家安全委员会是内阁无法达成总统在四年任期内必须完成政治任务的结果。”这一评价切中要害地指出了美国官僚机构的不足和国家安全委员会超越内阁的地位。美国国家安全委员会是平衡和协调官僚机构各种政治势力的产物，没有这样一个协调机构美国总统就无法成功地完成他的历史使命。 中国有句俗话，叫“三岁看大，七岁看老”。从历史制度主义的角度来看，我们需通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响。而制度变迁均的过程中也会遭遇类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”）就可能对这种路径产生依赖。因此，对美国国安会早期是如何运作的，对国安会如何作为一种协商和决策制度确立下进行研究就非常必要。 杜鲁门时期--国家安全委员会坐“冷板凳”对于杜鲁门总统而言，国家安全委员会是他对军方和国会妥协的产物。他对这样一个机构并不是很信任。他认为这个机构是“为了限制总统，把他和高级阁僚牢牢捆在一起"因此他对于国家安全委员会的态度也是若即若离、可有可无的。杜鲁门总统在1947年9月召开国家安全委员会全体会议后不久，就让国务卿代理国安会主席一职。 成立初期的国家安全委员会可以说一没有人，二没有钱。其专职人员只有执行秘书及其助手，其他工作人员由3个军事部门和国务院选派。而其财政预算也仅有区区20万美元。此时的国家安全委员会虽然已经成立，但是还没有能力履行后来国家安全委员会所承担的多项职能。杜鲁门总统更多地把起草政策文件的工作分配给国务卿和国防部长，而总统政令的执行者也往往是国务院。 如果不是朝鲜战争，国家安全委员会可能还会继续坐冷板凳。朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统开始频繁出席国家安全委员会全体会议。杜鲁门时期的国家安全委员会在协调各部门意见方面，还是卓有成效的。关于美国冷战战略的最重要文献NSC－68文件，是在这个时期出台的。杜鲁门总统将国家安全委员会看成是一个意见交流的平台，他很少在国家安全委员会会议上做决策。他在开完会后会自己独立地作出决定。并且会指派相关单位来执行他的决定，一般是6个月后向他汇报进度。 用国务卿艾奇逊的话来说，杜鲁门总统对于国家安全委员会的成长做出过两大贡献：1）法律的概念，杜鲁门总统让所有的利益攸关方在同一时间一同现身法庭，每一方都拥有述说和倾听的权力；2）法律的实践，经国安会讨论过的决策会尽快付诸文字。 艾森豪威尔时期—国家安全委员会走上正轨艾森豪威尔总统是第一个对国家安全委员会这一决策机制善加利用的总统。他将国家安全委员会从一个协调机构变成一个具有执行和指挥职能的机构，也是第一个正式启用国家安全顾问的总统。（当时的名字叫总统国家安全事务特别助理） 作为共和党的候选人，艾森豪威尔将军在竞选时就尖锐指出杜鲁门的国家安全委员会毫无生气，并且承诺一旦当选就将对国安会进行改组。在他顺利当选后对国安会做的一项意义深远的调整是将国安会工作人员的身份进行转变，他们不再是各个部门在国家安全委员会的代表，而是属于国安会，是总统的顾问。此外，他还设立了总统国家安全事务特别助理帮助他召集国安会、设定议程、协调外交事务，以总统私人助理的身份参与决策过程。这一改变意义深远，国安会从一个协调机构正式变成了决策机构，各部门利益的代表变成了总统的智囊团。而国家安全顾问也从此跃上历史舞台，成就了美国外交史上熠熠生辉的群星。许多知名的学者和外交官如基辛格、布热津斯基、斯考特罗夫特、赖斯等就是从这里开始其显赫政治生涯并且对世界产生巨大影响。 艾森豪威尔总统是职业军人出身，非常重视程序与机制。他主政时期的决策机制是非常清晰和有条不紊的，被称为“政策山”（Policy Hill）。其主要运作方式是：在政策山的底部，政府各有关部门，如国防部、国务院，就某些问题起草文件、提出政策建议并进行讨论；政策山的中部是总统国家安全事务特别助理卡特勒领导的计划委员会。计划委员会将各个部门提交上来的政策方案进行审查和再加工，尽可能消除政府各部门间的分歧。政策山的顶端是国家安全委员会。国家安全委员会全体会议审议计划委员会提交的各种政策建议，经过一番讨论研究后，从各部门的对策中选择最好的方案。讨论结果以《国家安全委员会行动》（NSC Actions）的形式呈递给总统，总统批准后一项决策就形成了。 如果说国家安全委员会是决策的顶端，那么艾森豪威尔总统就是“政策之巅”。艾森豪威尔总统召开国家安全委员会全体会议的次数几乎是杜鲁门的三倍，而且90％以上的会议是由他本人亲自主持的。 与计划委员会相对应的还有一个专门负责政策执行的部门。艾森豪威尔时期成立了行动协调委员会（Operations Coordinating Board），从各部门抽调熟悉地区事务的专家，组成几十个部际小组，负责对国家安全委员会下发的每份文件的执行和计划制定工作进行协调。行动协调委员会只能对政策的执行提出建议，而不能真正掌握执行权。 至此，国安会的基本功能已经基本确定，那就是：计划、协调、协商与执行。可惜，到艾森豪威尔总统执政后期，国家安全委员会机构膨胀，效率低下，决策过程过于迟缓，执行委员会无法推动政策等毛病都暴露出来。很多时候，一项提议能否通过的关键不在于是否符合国家利益，或者有多少人支持它，而在于有多少人顽固地否定它。 总而言之，艾森豪威尔总统是对国家安全委员会非常信任的一位总统，也是真正想通过国安会这样的正式决策机构处理外交与国家安全事务的总统。他曾经对国安会做过非常细致的规划，不过在实践操作中，国安会还是暴露出了问题。如何解决“众口难调”的问题，如何协调各个部门的观点、建议和利益，如何选择最优的政策建议，如何高效地做出决策，国安会体制本身已经无法完全满足总统的需要。下一届总统会提出他自己的解决方案。 肯尼迪时期—作为正式决策机制与非正式决策机制并存肯尼迪总统不喜欢“文牍主义”和复杂的机构设置，他需要的是一个精干的团队。为了尽量使管理机构扁平化，他废除了白宫班子的金字塔式结构，撤销了国家安全委员会中计划委员会和行动协调委员会这两个打上艾森豪威尔烙印的机构，废除了几十个部际委员会，改变了前任的“政策山”的决策模式。他对于国安会的定位是“既加强又简化国安会的职能” 肯尼迪总统对国安会做的一个重大调整是将国安会工作人员和国安会剥离。艾森豪威尔总统解决了国安会人员的归属问题，这些工作人员来自各个部委和军队、情报系统，他们的个人命运前途还要由原来单位说了算的。在这样的情况下，他们对于国安会没有归属感，只能成为原单位利益的代表。艾森豪威尔总统通过转变他们的身份，解决了这个问题。 肯尼迪比艾森豪威尔走得更远，他直接重用国安会的工作人员，将他们纳入总统麾下，直接为总统而不是国家安全委员会工作。因为国家安全委员会有自己的预算，所以肯尼迪总统实际上是在拿着国家安全委员会的工资扩充白宫雇员。 肯尼迪总统对于国安会的最大贡献是开创了国家安全顾问问政的先例。艾森豪威尔时期的国家安全顾问主要负责协调工作，他们只要负责做好“诚实的经纪人”（Honest Broker），管理好政令上行下达的过程就好。但是肯尼迪总统启用的国家安全顾问是哈佛大学政府系主任麦克乔治·邦迪。他成为了国安会当之无愧的大总管，促进了跨部门制定计划的工作，设立了情况分析室（situation room），并且为总统提供政策建议，参与决策过程。在他的管理下，国安会班子第一次直接为总统制定计划并监督各项政策的执行情况。在他任内，国务院的影响力开始下降。从此，国家安全顾问作为对于美国外交政策最有影响力的人物之一登上历史舞台。 肯尼迪总统对于国安会制度做出的另外一个重要调整是是将其成员中最核心的几位（国家安全顾问、国务卿、国防部长）纳入到自己的亲信小圈子。从此以后，国家安全委员会不再是决策的中心，但是国安会中的重要人物与总统仍然定期碰头，在非正式的早餐会或者午餐会上讨论政策，并私底下达成共识。许多真正重要的决策并不是国安会上形成的，而是通过非正式的决策机制形成的。 从肯尼迪往后算，林登﹒约翰逊总统有周二午餐会、卡特有与国务卿万斯、国家安全顾问布热津斯基和国防部长布朗的早餐会（VBB, Vance-Brzezinski-Brown），里根有国家安全规划小组，老布什有“八人团队”和早餐会。几乎每届美国总统在重用国家安全委员会的同时还会启用自己的非正式决策机构。正式决策机制－国家安全委员会与非正式决策机制就像孪生子一般同时出现。
本文作者：陈征，为北京外国语大学英语学院在读博士、美国哈佛大学肯尼迪学院访问学者。本文部分引自其未公开发表的博士论文《美国国家安全顾问在外交决策中的作用》，转载请注明出处。 联系作者：chenchristy@hotmail.com |
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