全面正确履行政府职能

全面正确履行政府职能

全面正确履行政府职能是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），着眼于我国发展和改革全局，系统阐述了全面正确履行政府职能的总体要求，为加快转变政府职能、进一步简政放权、更好发挥政府作用指明了方向。

　　一、充分认识全面正确履行政府职能的重要意义

　　（一）全面正确履行政府职能是完善社会主义市场经济体制的内在要求

　　改革开放以来，我国经济基础发生了广泛而深刻的变化，适应经济基础的变化，政府职能转变不断推进，为改革开放和现代化建设提供了重要保障。但从总体上看，政府职能转变仍然比较滞后，政府直接配置资源的范围仍然过大，对微观经济主体的干预仍然较多，公共服务供给仍然不足，市场监管和社会管理仍然相对薄弱。在社会主义市场经济条件下，政府应为市场主体服务，通过保护市场主体的合法权益，维护公平竞争的市场秩序，激发社会成员创造财富的积极性。新形势下，推动我国经济发展从主要依靠要素投入和规模扩张为主，逐步转向创新驱动和提高效率为主，更需要政府进一步转变职能，为市场主体充分发挥作用腾出空间，以增强全社会的创新活力。只有全面正确履行政府职能，把该放的权力放开、放到位，把应该由市场承担的职能交给市场，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实用好“看得见的手”、充分用足“看不见的手”，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进社会主义市场经济体制不断完善。

　　（二）全面正确履行政府职能是适应我国经济社会结构深刻变化的迫切要求

　　我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也给政府管理带来诸多新情况新问题。比如，市场机制作用范围扩大，政府与市场的相互关系更加复杂；不同社会群体利益诉求差异扩大，利益主体日趋多元化；公共服务需求全面快速增长，满足多样化需求的压力增大；社会流动性增强，流动人口规模扩大；互联网迅速普及，信息传播更加快捷；公众环境意识增强，环境问题引发的群体性事件增多，等等。这就要求政府强化公共服务、社会管理和环境保护等职能，提供优质高效的公共服务，创新社会管理方式，加强环境保护和生态建设。只有全面正确履行政府职能，把该管的事情管好、管到位，才能适应经济社会结构的调整变化，更好地满足人民群众的新期待。

　　（三）全面正确履行政府职能是坚持人民主体地位的根本要求

　　党的十八大报告提出，中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务。让人民群众依法参与国家和社会事务管理，有利于更好地发挥人民的主人翁精神，推动社会和谐发展。应该看到，人民群众在物质生活需求得到满足后，对社会参与和自我价值实现的需求不断提升，民主意识、权利意识和监督意识也不断增强。这就要求更好地发挥社会力量和社会组织的作用，提高人民群众的认同感和参与度，充分调动人民群众在自我管理、自我服务方面的积极性、能动性和创造性。只有全面正确履行政府职能，把社会能够承担的职能交给社会，政府集中力量去管好社会组织能力不及的领域，才能在新形势下激发社会活力，最大程度调动一切积极因素，为实现社会公平正义和促进社会和谐进步创造更加有利的制度环境。

　　二、深刻领会全面正确履行政府职能的总体要求

　　（一）进一步简政放权

　　政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础，要把减少行政审批作为职能转变的突破口，进一步推进简政放权。要围绕党的十八大报告确定的推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的基本要求，推进政府向市场放权，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；推进政府向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进中央政府向地方和基层放权，切实发挥中央和地方两个积极性。特别是在资源配置方面，政府要最大限度地避免用行政手段配置各类资源。这就要求从体制机制上理顺政府与市场、政府与社会的关系，用政府权力的减法换取市场和社会活力的加法，激发市场和社会主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。

　　简政放权，必须从减少行政审批事项入手。近年来，我国进行了多次审批制度改革，取得了明显的成效，但行政审批和行政许可的事项仍然过多，审批中的自由裁量权仍然过大，与经济社会发展的要求仍有距离。党的十八大明确要求，把深化行政审批制度改革作为转变政府职能的主要途径。这次《决定》再次强调，“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。”这进一步表明了推进行政审批制度改革的决心。今后，凡是市场机制可以有效调节的事项以及社会组织可以替代的事项，凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项，都不应设立行政许可和行政审批。政府减少审批事项，并不意味着就完全撒手不管了，必要的行政审批要规范管理、提高效率，必须做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明，而且要创新政府管理方式，按照“宽进严管”的原则，加强对市场主体、市场活动的监督管理，推进政府管理由注重事前审批转向事中事后监管。政府审批事项减少了，但监管责任更大了，管理任务将更加艰巨、更为复杂。

　　简政放权，必须改变权力过度集中的局面。市场经济的主体是企业，政府的主要职责是创造良好环境。政府要向企业、社会放权，给市场和社会更大的发挥作用的空间。在强调政府对市场和社会放权的同时，还要注重行政体系内部中央向地方放权、上级向基层放权，减少中央部门对地方和基层过多过细的管理。《决定》指出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这不仅有利于调动基层政府的积极性，也有利于增强政府管理和服务的针对性和有效性。

　　（二）加强政府的战略规划制定、市场监管和公共服务职能

　　全面正确履行政府职能，一方面需要最大程度减少政府对微观事务的管理职能，从不该管、管不了、管不好的领域中退出来，让市场真正发挥配置资源的决定性作用，从而有效提升市场效率；另一方面也需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用，强化政府在战略规划制定、市场监管和公共服务方面的职能，弥补市场本身的不足和缺陷，为市场经济健康发展创造良好环境。《决定》明确提出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”

　　当前，从世界范围看，经济全球化深入发展，科技革命和产业变革孕育新突破；从国内看，我国经济增速放缓，产能过剩压力增大，劳动力成本快速上升，资源环境约束更趋强化，对推进经济转型升级提出了更加紧迫的要求。政府必须腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局，加强宏观性、综合性、战略性问题研究，强化发展战略、规划、政策、标准的制定和实施。与此同时，随着市场化程度的提高，维护公平竞争的市场秩序也更加迫切，政府必须加强市场活动监管，完善监管体系，维护全国市场的统一开放、公平诚信和竞争有序。政府还要更加注重公共服务，增强基本公共服务供给能力，建设可持续的基本公共服务体系，满足人民群众对教育、就业、社会保障、医疗等方面公共服务日益增长的多样化需求。

　　（三）合理界定中央和地方政府职能

　　我国疆域辽阔，区域差异大，地区之间经济社会发展不平衡，中央政府对地方事务管得过多过细，既管不了管不好，也不利于促进地方政府因地制宜有针对性地主动开展工作。要充分调动中央和地方两个积极性，中央政策要尽可能不搞“一刀切”，让地方有施展的空间；地方要强化全国一盘棋的理念，维护中央权威。为了进一步明确中央政府和地方政府的职责划分，《决定》提出要“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，为中央和地方政府更好发挥各自比较优势、加强各自薄弱环节，更好地履行各自职能指明了方向。

　　加强中央政府宏观调控职责，有着很强的现实紧迫性和全局意义。近年来，我国经济发展出现了一些新变化，实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡这四个目标的难度增大，宏观调控面临更加复杂的局面。这就要求中央政府进一步改善和加强宏观管理，强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能，完善宏观调控体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，科学确定调控目标和政策取向，丰富创新调控手段，健全调控政策制定和决策机制，形成合理的宏观调控政策框架，增强调控的科学性、预见性，强化调控措施的权威性、有效性，促进经济社会平稳健康发展。

　　加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。地方政府加强公共服务，就要继续增加财政对公共服务支出，扩大公共服务覆盖范围，逐步实现基本公共服务均等化，更好地发挥政府提供公共服务、促进社会公平正义的作用。针对当前市场秩序中存在的制假售假、商业欺诈等突出问题，地方政府更要注重加强市场监管，特别是要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品质量安全作为监管重点。社会管理的重点在基层，地方政府要针对人民群众利益诉求更加多样化和经常化的特点，加强社区建设和基层组织建设，发挥各类社会组织的作用，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，维护社会公平正义与和谐稳定。地方政府还要加强环境保护职责，更加主动地采取措施，解决突出问题，更好地满足人民群众呼吸洁净空气、喝干净水、吃安全食品的愿望。

　　（四）推广政府购买服务

　　创新政府服务方式，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，推动公共服务提供主体多元化，这是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求，也是提高公共服务质量和效率、办事不养人，建设创新型政府的重要途径。《决定》明确要求，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这就要求进一步放开公共服务的市场准入，逐步建立比较完善的政府购买服务制度。创新公共服务提供方式，更多实行政府购买服务，按照公开、公平、公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并对承接主体实行优胜劣汰。这不仅有利于解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，也有利于形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，使人民群众享受到更加丰富优质便捷的公共服务。

　　（五）加快事业单位分类改革

　　加快事业单位分类改革是转变政府职能的内在要求。事业单位改革与行政体制改革相互联系、相互影响。推进事业单位分类改革在很大程度上也是政府自身改革的延伸或组成部分，理顺政府与事业单位之间的关系，本身就是转变政府职能的重要内容。《决定》强调，要“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”，“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。这就要求加快事业单位分类改革，积极探索政事分开、管办分离的有效实现形式；探索建立多种形式的法人治理结构，健全事业单位内部决策、执行和监督机制。通过改革，更加明确事业单位的功能定位，强化公益属性，促使事业单位在完善公共服务方面发挥更大作用，更好地实现政府的公共服务目标。

　　三、切实保障全面正确履行政府职能

　　全面正确履行政府职能，必须把该放的权力放开、放到位，把该管的事情管好、管到位。在改革实践中，往往有利益的权力不愿放或放得不到位，阻碍政府转变职能；无利益的事情不愿管或管得不到位，阻碍政府全面履职。因此，转变政府职能和全面正确履职，都要进一步健全和完善保障机制。

　　（一）严格依法行政

　　依法行政的本质是职权法定，以法律形式明确政府职能，不能一讲转变职能就想卸责，一讲全面履行职能就要扩权，权责必须对称。这就要求完善依法行政的制度，坚持用制度管权、管事、管人，严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。

　　（二）健全监督机制

　　全面正确履行政府职能往往受到各种因素制约，只有各方面加强监督，才能形成有效的外部压力。要健全监督机制，强化责任追究，从制度上保证全面正确履行政府职能。要提高政府工作透明度，深化政务公开，创造条件让人民群众更好地监督政府，特别是要接受社会公众和新闻舆论的监督，认真调查核实有关情况，及时依法处理和改进工作。

　　（三）完善绩效管理

　　完善绩效管理制度，从考核、评价、奖惩各个方面增强激励和约束，这是促进全面正确履行政府职能的有效措施。要加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及政府自身建设等方面的考核评估，加强行政问责，严格责任追究，健全纠错制度，不断提高政府的公信力和执行力。

　　（作者：国家发展和改革委员会副主任）
构建新型农业经营体系刻不容缓

加快构建新型农业经营体系，是党的十八届三中全会根据我国当前农业农村发展新形势和同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求提出的进一步深化农村改革的重大任务，也是加快我国农业现代化进程的必然要求。

　　一、加快构建新型农业经营体系的重要性和紧迫性

　　农村改革35年来，在实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就：粮食产量翻了近一番，各类农产品成倍增加，农民收入较快增长，农村面貌发生显著变化。但在工业化、城镇化快速推进的新形势下，农业农村发展也面临着诸多新的矛盾和挑战。从农业经营体制的角度看，当前迫切需要回答的两大问题是将来“谁来种地”和“怎么种地”。

　　一是农村青壮年劳动力大量外出务工经商，使农业面临“谁来种地”的问题日渐突出。据有关部门统计，2012年底，我国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人，但其中毕竟是中老年人和妇女占多数。因此，必须未雨绸缪，及早考虑如何培养农业接班人的问题。二是农民纯收入中来自农业的比重正在明显下降，农业（种植业）在相当多的农户那里已经只是收入增长中的“副业”，因此，“怎么种地”的问题已难以回避。我国人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散，生产效率不高，抵御自然风险、市场风险的能力不强。为了增加收入，多数农户家庭不得不让主要劳动力外出务工经商或就地从事非农产业，农民纯收入中来自农业的比重在不断下降。据统计，2012年全国农民人均7917元的纯收入中，来自耕地经营（种植业）的比重仅占26.6%（2107元）。种地，对于相当多数的农户而言，正在变成食之无肉、弃之可惜的“鸡肋”，正越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”。因此，必须加快探索如何在家庭承包经营基础上提高农业效率的有效形式，也就是回答好将来“怎么种地”的问题。

　　上述两个问题直接关系到我国农业未来的兴衰，也是加快构建我国新型农业经营体系重要性和紧迫性的原因所在。现阶段，我们必须按照城乡经济社会发展一体化的要求推动改革和发展，在农业人口逐步转移的背景下，加大国家强农、惠农、富农的政策力度，使农业成为有效率的产业，使农民成为能致富的职业，加快我国农业现代化的进程。

　　二、在保障承包农户土地财产权利基础上促进土地流转

　　“只有减少农民才能富裕农民”，这是社会早已达成的共识。也只有真正减少了农民，才能为破解将来“谁来种地”和“怎么种地”的问题创造必要条件。但减少农民至少涉及两大基本问题：一是农业人口的城镇化，二是承包农户对土地的财产权利。

　　我国城镇化正在快速推进，2012年的城镇常住人口已占全国总人口的52.6%。但是，进入城镇就业的农民真正能够转为城镇居民的却微乎其微。这种农业人口只能向城镇转移就业而难以向城镇迁徙的“半城镇化”，使得农村经济社会结构的变迁陷入了十分复杂的境地。一方面，转移就业的农村劳动力既给家庭带来可观的工资性收入，又使继续从事农业的劳动力扩大了土地的经营规模、提高了农业的效率。另一方面，由于务工经商的农民在城镇从业的不稳定性和未来前景的不确定性，又使得他们在到底是进城还是留乡之间难以做出明确的取舍。因此，在城乡之间流动的两栖生活方式就成了他们的理性选择：既努力在城镇打拼和寻找新的发展机会，又不放弃家乡的财产和生存保障，以使自己能够进退有路。这增强了进城务工经商农民的安全感，但却使农业经营形式的转型升级遇到了障碍。在超过58%的农民家庭有人外出打工、在转向非农产业就业的农业劳动力已超过48%的背景下，为什么农户承包土地的流转面积却只占21.2%？其主要原因就在于这种“半城镇化”现象。但改变“半城镇化”现象显然不可能一蹴而就，因此，依靠城镇化进程来真正减少农民也就只能是一个较长时期的渐进过程。而要在这样的现实基础上提高农业的生产效率，显然需要另辟蹊径。

　　我国农户承包经营的耕地总体上规模细小，因此，要提高农业的生产效率，就必须促使土地要素能有必要的流动和重新组合。但令农户担心的问题是，土地经营权的流转是否会导致其失去土地的承包权？这就必须解决好土地经营权进入流转后原承包农户对其承包耕地的财产权利问题。

　　我国法律规定，在坚持农村土地集体所有的制度下，农户对其依法承包的土地享有占有、使用和收益的权利。这实际上明确了两个基本问题：一是明确了农户拥有的是土地的承包经营权，它不改变农村土地的集体所有权；二是明确了对承包到户的集体土地，只要不改变合同规定的用途，承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。农户可以自己经营自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的经营权；可以与本集体经济组织的成员自愿互换各自所承包的地块，也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产；可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。在上述情况下，土地的承包关系均不发生变化，原承包农户仍将继续拥有本集体经济组织土地承包者的权利。此外，在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后，还可以将自己承包的土地自主转让给本集体经济组织的其他成员，或按自愿有偿的原则将承包的土地交还给发包方。在后两种情况下，转让或交还土地承包经营权的农户，就不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利，甚至还可以选择退出他所在的农村集体经济组织。显然，选择以何种方式实现家庭承包土地的经营权，完全应当由农户自主选择，而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。

　　要维护农户在流转土地经营权后对土地承包权的合法财产权利，就必须加快明确农村土地所有权、承包权、经营权这三者的关系。农村土地制度的改革（指耕地经营制度的改革），必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变，但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常在发生变化。处理好这“变”与“不变”之间的关系，是发育和完善我国农村土地流转市场的关键。改革之初，农民创造了土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”，由此确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。之后，面对农村劳动力流动和农户家庭人、地关系的变化，不少地方的农民又进一步创造了农村土地明确所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分离”概念。而实际上，也正是由于“三权分离”概念的形成和被普遍接受，才能够使农户在稳定土地承包权的基础上，去放心地流转承包土地的经营权。如果让承包农户因流转承包耕地的经营权而丧失他对集体土地的承包权，那他显然就不可能去流转自家承包土地的经营权。因此，正如农村集体土地的所有权与家庭承包经营权分离后，并不改变集体土地的所有权性质一样，土地承包权与经营权的分离，也不应当改变原承包农户对土地的承包关系。这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营。

　　三、从我国具体国情出发推进耕地的适度规模经营

　　实行家庭承包经营后，党的农村政策始终强调要在稳定农村土地承包关系的基础上发展耕地的适度规模经营。耕地经营规模的选择，必须从当地的实际状况和所处的发展阶段出发，既要考虑当地农业资源禀赋的状况，又要考虑工业化、城镇化发展水平和农业人口的转移程度，还要考虑农业资源分配对社会公平的影响。我国人多地少，不具备新大陆国家（南、北美洲和大洋洲）可以普遍发展大规模家庭农场的基本条件；而改变“半城镇化”现象的长期性，又决定了多数有外出就业人员的农民家庭在短期内还不可能放弃对耕地的经营。正是在这样的复杂背景下，推进我国现阶段的耕地规模经营，就特别要注意把握好规模的适度。

　　耕地经营规模的变化，既是技术演进的过程，更是社会变迁的过程，因此不能只看效率这一个指标。我国目前还有约1.9亿户农民家庭在经营耕地，如果要达到户均经营百亩左右的耕地规模，那就需要转移出90%以上的农户，这显然不是在短时期内能够实现的。上海市松江区的工业化、城镇化进程都比较快，全区86%的农村劳动力已转向非农产业就业，具备了加快耕地流转、集中的条件。这个区从2007年开始探索发展适度规模经营的家庭农场，目前全区80%的粮田由1206户家庭农场在经营，户均经营耕地面积113.3亩。在社会化服务体系的支持下，夫妻俩一年种两季，年纯收入一般可在8万元左右，与上海市城镇居民的人均年可支配收入已不相上下；而那些利用剩余劳动时间代公司养猪的家庭农场，每年还可再增加纯收入六七万元。由此来看，目前松江家庭农场的经营规模就基本适宜。

　　吃住都在家、农业社会化服务降低了劳动强度、收入又不低于城镇居民，家庭农场这种形式就对松江区的大多数农户有了吸引力，家庭农场主便成了抢手的好职业，家庭农场的耕地规模暂时就不必、实际上也难以扩大。松江区的实践表明，耕地经营规模的扩大，必须与农业劳动力转移的状况相适应，必须与农业社会化服务的能力相适应，必须与多数农民所期盼的收入水平相适应。让更少的人经营更多的耕地，农业的效率和经营者的收入肯定都会更高，但与此同时，也必须考虑如何使更多农民实现共同富裕的问题。因此，确定合理的耕地经营规模，应当把提高农业生产效率放在促进社会进步和社会公平的大背景下来统筹考虑。

　　四、在家庭经营基础上推进农业经营体系的创新

　　我国幅员辽阔，各地经济社会的发展差距很大，其地形、地貌和气候条件差异很大，农业经营者生产的农产品又各不相同。在工业化、城镇化的带动下，农业劳动力正在大规模向城镇和非农产业转移。因此，在家庭经营这一基本形式的基础上，农业必然会根据生产经营的实际需要，演绎出多种多样的具体经营形式。

　　据有关部门统计，到2012年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户，其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为（占承包农户总数的19.32%）；目前仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积（包括流转来的耕地），占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，农民家庭仍是我国农业中最主要的生产经营主体。但随着农业劳动力的转移和农户承包耕地经营权的流转，其他各类新的农业经营组织形式也在发展。目前，全国已发展起农民专业合作社68.9万个，入社成员5300多万户；各类农业产业化经营组织30余万个，带动的农户约1.18亿户；此外，据不完全统计，各地仍对农业实行由集体统一经营的村、组约有2000个，江苏省江阴市的华西村就是其中的著名代表。同时，租赁农户土地从事农业生产经营的工商企业也在逐渐增加，全国约有2556万亩耕地由企业在租赁经营。

　　农业经营主体的多样化，是农业向现代化演进过程中的必然现象。一方面，由于农业人口的转移，原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了流转和集中的可能；另一方面，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产。这两方面的变化都在催生各种新的农业经营形式的成长。从各地已有的实践看，为了提高农业生产经营的效率，不同农产品的生产往往会对经营形式提出各不相同的要求。例如，粮棉油糖等大宗产品的生产效率，主要取决于耕地的经营规模。因此，通过流转承包耕地的经营权实行土地经营规模的家庭农场、专业大户、土地股份合作社等，便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率，主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等，通过组织农民专业合作社，能够最大限度地发挥这方面少数“能人”的带动作用，因此，由专业合作社生产这类产品就受到农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场，对技术、投资、管理和营销等方面的要求，超越了大多数农户和农民专业合作社的能力，更适合引入社会资本实行企业化的经营。

　　从我国人多地少的基本国情和当前经济社会发展的阶段性特征出发，要提高农业经营主体的生产效率，除了需要进一步加强农田水利等基础设施建设、大力推进农业科技进步、完善国家对农业的支持保护体系、加强农产品的市场流通体系建设等之外，通过农业经营体系的创新，显然也能发挥出巨大的能量。

　　从各地探索实践的经验看，目前我国农业经营体系的创新主要有三大类表现形式：一是通过承包土地经营权的流转，扩大家庭经营的土地规模，如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计，到2012年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户；其中，家庭农场87.7万户，经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外，近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式，也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。

　　二是依靠农业社会化服务体系的支持，通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间管理主要靠家庭成员”的方式，以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足，节本增效明显。较有代表性的是，每年夏收季节，农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业，使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业，既实现了适时收割和减少粮食浪费，又使农户降低劳动强度并增加收入，还明显提高了农业机械的利用效率，可谓一举多得。

　　三是发展多种形式的合作与联合，既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社，也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。它们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方，合作社的经济技术服务能力，不仅能够满足自身社员的需要，还能够向非社员提供社会化的服务，从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。

　　（作者：中央农村工作领导小组副组长、办公室主任）