应科学认识特大城市的人口规模
陆铭
特大城市的人口规模是由经济规律决定的，如果对这些规律没有科学的认识，就会对未来人口增长速度估计不足，对公共服务和基础设施的规划滞后，加剧未来特大城市的“城市病”。
十八届三中全会形成的“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”中指出，要“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。中国当前很多有关城市发展的争论与对于城市人口规模的认识有关。很多人认为中国的特大城市（甚至包括大城市）太大了，主张对特大城市人口进行严格控制。但这其实是一种严重的认识误区，事实上一个国家的大城市有多大是有经济规律可循的。如果对这些经济规律没有科学的认识，就会对特大城市未来人口增长速度估计不足，对基础设施和公共服务的规划滞后，而规划的人口增长目标总是被早早地打破，进一步加剧未来特大城市的拥堵和公共服务供给不足问题。
首位城市的人口问题
特大城市的人口问题首先是一国首位城市的人口问题。在世界范围内，很多国家的首位城市在该国总人口的占比远远高于其面积占比。以2012年为例，纽约占美国人口2.7%，伦敦占英国人口13.1%，东京都占日本人口10.3%，巴黎占法国人口15.9%。在一些人口不多的国家，首位城市人口占比更高，例如，首尔占韩国人口20.9%，维也纳占奥地利人口20.8%，利马占秘鲁人口25.4%。在伦敦、纽约等国际大都市，虽然人口密度已经非常高，但其人口仍然在继续增长。甚至在日本这样总人口增长率为负的国家，其首位城市东京都的人口也仍然在缓慢增长。
在给定一个国家的国界和总人口的条件下，一个国家的首位城市规模本质上是这个国家的总人口在一国内部怎么分布的问题。以首位城市为代表的大城市通常都是一个国家的经济中心，其制造业和服务业的发展水平居于该国领先位置，并且还辐射到该国的其他城市。人口向大城市集聚，关键还是因为经济集聚发展有利于提高劳动生产率和国家竞争力。大城市的人口规模会不断增长，直到人口增长所带来的好处低于其坏处。在世界上的一些特大城市，其人口仍然在不断增长，原因在于，随着现代服务业的发展，大城市更有发展知识和技术密集型产业的相对优势。同时，广受诟病的大城市的拥挤和污染等问题在很大程度上通过技术和管理而得到控制。
另外还有两个非常重要的因素会促进人口向首位城市集聚。其一，国家的城市化水平。一国的城市化水平越高，其工业和服务业的就业比重越高，而工业和服务业又具有集聚发展的特征，越大的城市劳动生产率越高，越能够创造就业岗位，因此，在越来越多的居民从农村转向城市的过程中，一国的首位城市人口规模也不断扩大。其二，经济的开放度。一国的经济开放度越高，进出口贸易占GDP的比重就越高。大多数国家的首位城市都是一国现代服务业中心，其中不少是贸易中心，尤其是那些海港城市。我们的研究收集的147个国家（经济体）的首位城市样本中，约三分之一的城市是海港城市，另有7.5%的首位城市是河港城市。一国经济越是开放，首位城市的现代服务业（特别是贸易、航运、金融等）在一国中重要性就越高。开放度越高，一国就越需要通过经济集聚来提高劳动生产率，劳动力等生产要素越会向少数大城市集聚。
东京与上海的比较
从历史上来看，随着经济的发展水平逐步提高，特大城市的人口经历一段快速增长期，然后增速逐步放缓，这一现象是普遍存在的。以东京都为例，在二次世界大战结束的1945年，东京都要的人口约为350万，而到20年后的1965年，该数字已经增加到1087万，年均增长36.85万。而在这之后的10年，东京都人口增长到1167万，增速虽然放缓了，年均人口增长仍然达到8万。如果以二战后30年来计算，这期间人口年增长仍然达到27万。即使考虑到1940年至1945年战争期间东京都人口的急剧下降，以1920年为基期来考察，之后的55年间东京都的人口年增长仍然达到14.5万。但是必须指出的是，东京都的面积仅为上海的三分之一，如果考虑这一点，在经济快速增长的时期，上海的年均人口增长达到45万都很难说是“过快”了。
而东京都只是东京圈的中心城市，东京圈的面积相当于上海和苏州之和，大量东京都的人白天在中心城市上班，晚上则住在周围的卫星城。这种现象形成了东京都的白天和夜间人口的差异。在过去几十年时间里，东京都的夜间人口出现过偶尔的下降，但其白天人口自1965年来却从未下降过。近年来，由于中心城市的工作和消费功能不可替代，人们又重新回到东京都居住。自1965年以来，东京都夜间人口占白天人口的比重从92.5%下降到1975年的87.4%，1985年的84.4%和1995年的80.5%，但是在1995-2005年间，这一比重又重新回升到82.9%。
对比上海的情况又怎样呢？上海的常住人口在1978 年到2012年间，从1104万增长到2380万，年均增长约39万。从增长的绝对数量来看的确非常大，但如果对比东京都在相似发展阶段的人口增长数量则没有明显“过快”。如果从非户籍人口的增长速度来看，自大约2008年以来，非户籍人口增长速度已经出现了下降的趋势。虽然目前还很难说上海人口增长速度放缓将成为长期趋势，但从历史数据来看，这一变化趋势与东京都曾经走过的人口增长轨迹非常相似。
特大城市的人口政策应务实
城市发展必须遵循经济规律。对于中国特大城市，无论是简单地将其与过去相比，还是机械地将其与其他国家的大城市相比，都非常容易使人认为这些大城市人口已经过多。相应地，人们会倾向于对特大城市实施严格控制人口的政策。但是，如果特大城市的人口增长是有规律可行的，那么，当前的限制人口政策就会产生特大城市人口偏离经济规律的结果，并且伴随着以下三个不可忽视的后果：
第一，在严格的控制政策下，特大城市的人口规模相比合理状态长期偏低，这不利于提升特大城市的竞争力和对于其他地区的带动力。事实上，当前在特大城市的人口控制下，已经沉淀了大量常住人口（包括大学毕业生）没有本地户籍，对吸引人才和提升人口结构也不利。
第二，地方政府会根据低估了的人口增长速度来规划基础设施和公共服务，而如果人口仍然在经济规律的驱使下持续迁入的话，则可能出现拥挤和公共服务不足的问题。这里，问题出自政府的基础设施和公共服务供给相对不足，而不是人口迁移所带来的基础设施和公共服务需求过高。
第三，如果严控人口成为特大城市的政策目标，那么，特大城市的户籍政策就难以改革。于是，非户籍常住人口比重持续上升，人为地造成城市“新二元结构”。目前在上海，非本地户籍常住人口已经占全市人口超过40%，在北京，这一比例为37%，而在广州和深圳，这一比例分别高达37%和74%。这种状况对特大城市的经济发展与社会和谐均不利，而由于特大城市的特殊地位，这些负面影响也可能会波及到整个国家。
笔者认为，国家和特大城市的地方政府应采取更为务实的人口政策，在科学测算未来人口增长的基础上，理性规划基础设施和公共服务，渐进而适度地降低非户籍常住人口的落户门槛，帮助其融入本地社会。相反，如果错误地采取了不合乎发展规律的限制人口政策，或者未能充分地提供基础设施和公共服务，那么，不仅将损失经济增长，也对社会和谐不利。
作者为上海交通大学特聘教授和复旦大学教授。
