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 文 / 新加坡著名智慧城市规划专家 李林 新加坡陆地总面积646平方千米，人口380万，人口密度4500/平方公里，南北长23千米，东西长42千米，人均GDP 20000美元。洁净、整齐、有序的人居环境，充分显示了新加坡自1959年自治及1965年独立以来，城市基础设施规划的高起点和建设的高水准以及管理的高效益。 新加坡注重社会民生和社区服务 1、新加坡社区建设与组织结构 新加坡社区建设的基本模式是：政府依法指导与社区高度自治相结合的城市社区公共管理模式。在新加坡，一方面，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向；另一方面，政府充分给予社区自治组织的发展空间，社区民间组织发育完全，通过自助和他助，分担了政府和社区居委会的大量管理和服务工作。 新加坡社区组织的总机构是人民协会，它是新加坡政府的一个职能部门，也是基层组织的主管机构。它在选区组织、领导和协调社区事务，负责把居民的需要和问题反映给政府，并把政府的有关活动安排和政策信息传达给居民。人民协会下设公民咨询委员会、居民联络所、居民委员会等组织机构，它们是主要的社区组织。 公民咨询委员会 在新加坡，每一个选区设立一个公民咨询委员会，它在社区组织中地位最高。其主要职责是：负责社区内的公共福利服务，协调另外两个委员会（居民联络所、居民委员会）和其他社区内组织的工作。公民咨询委员在选区里组织、领导和协调社区事务，根据社区内居民的要求与政府沟通，比如在涉及社区重大问题时（如公共交通线路的设置与走向等），会向政府提出建议，维护居民权益；此外，它还负责募集社区基金，用于增进贫困和残障人士的福利、提供奖学金和援助其他社区项目。 居民联络所 每个选区至少设立一个居民联络所，并在其下设6个专业委员会，即：老龄执行委员会、青年执行委员会、妇女执行委员会、少年执行委员会、马来执行委员会、印度执行委员会。这些组织对社区内相应的群体服务。居民联络所的主要职能有：负责居民联络所运行；制定从幼儿体育活动到中青年计算机培训等一系列计划；代表人民协会行使建设和管理社区民众俱乐部的职权，组织举办诸如文化、教育、娱乐、体育、社交等各种活动，以增进社区和谐，在政府和民众之间架起一座沟通桥梁。
居民委员会 新加坡的居民委员会是社区的第三层次组织，其主要职能是：承担治安、环卫（专业工作由服务公司完成）工作；组织本小区内的居民文体娱乐活动；为公民咨询委员会和居民联络所提供人力帮助并反馈信息。 目前，新加坡共有居委会493个，每年开办各种项目和活动33167个，参与人数390多万人次。 2、新加坡社区管理模式 社区管理与组织者 新加坡社区管理的内容主要有以下五个方面： 一是对区内大型公共设施的管理，包括现有设施的维护保养，新建设施的项目申请、规划。 二是美化公共居住环境，发动组织区内居民实施各种美化公共环境的活动。 三是维护社区治安环境，如组织“邻里守望计划”等。 四是开展社会公益活动，募集和设立基金，增进贫困人士、残障人士福利，为学生提供资助，组织社区交际项目。 五是增强社区凝聚力，密切邻里关系，包括文娱活动、休闲旅游等。 而社区组织者主要负责选区层次和居民层次上的社区事务。选区层次上的社区事务，由市镇理事会组织，其成员主要由公民咨询委员会和居民联络所成员组成。 居民区层次上的社区事务，由居委会组织。 社区事务处理方式 一是中介服务。一方面把社区内的有关信息收集整理起来，反映给政府部门或有关法定机构，并催促其实施；另一方面把政府或有关机构的信息传达给居民，以取得居民的认同与协助。 二是公益支持。主要是为募集、建立管理社区的各种福利基金，提供义务性的人力、物力和财力。
三是独立经营。对社区内的一些公共设施，按市场化形式运作，以取得经营收入，比如经营民众俱乐部等。 社区活动经费 社区活动经费主要来源于政府补贴和社会募捐。在新加坡社区开展的所有活动都是自愿的，包括社区美化环境这种活动也是如此。社区内有各种名目繁多的组织，聚集了不同兴趣爱好和需求的人，形成了组织、参与和资助各种社区活动项目的群众基础。 3、新加坡社区建设特色 新加坡社区建设的特色很多，但最能为我们所借鉴的有两个方面： 一是大力培育民间组织，政府指导下的居民自治。 新加坡社区建设实行统一指导与民主自治并行的原则。国家统一规划，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，居民联络所、居民委员会等机构在政府的指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。各政府部门根据社区居民需要，调整规划和管理方式，按照是否达到社会服务的标准，评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活的社区建设模式。新加坡的小政府理念是有所为有所不为，社区建设贴近民众，凡可自主管理的，政府放手，但是提供指导和经费，通过扶持NGO，培养社区成员的参与意识，促进公民社会的发展。新加坡重视社区基层组织建设，强调政府主导下的“大众参与”，既能弥补社区建设所需公共资源的相对不足，又在一定程度上强化了执政党的基层建设。 二是大力培养“义工”精神，居民参与的公民社会。 在新加坡，社区的工作者大部分是兼职的，他们有自己正式的工作。新加坡注重培养一种为社会自愿贡献的“义工”精神，由国家义务工作中心推动，促进民众广泛参与，使义工活动成为社区服务的一种方式，同时又减轻政府的压力，还节约了社区管理成本。例如拉丁马士区有义工350名，只有5名全职职员。政府还引导社会团体，企业商家参与社区建设，建立社区服务网络，针对不同群体开展不同服务，为民众提供各种有效援助，形成了“我为人人，人人为我”、积极有爱心的社区风气。
4、新加坡社区建设与管理启示 任何国家的城市社区建设都需要采用多种方式整合和争取各种资源，这是和谐社区建设的重中之重。新加坡国力雄厚，在经济上有能力支撑高标准社区设施建设的庞大支出，其民主政体又为社区建设创造了自下而上的体制活力和机制动力，但是，其社区建设的相当部分资金来源于各种社会组织募集、各种社会组织和个人捐赠，这一点值得我们学习、借鉴。 政府和社区需要大力发展中介组织和民间组织，着力培育居民公益意识和参与精神，这是和谐社区建设的突破口。新加坡政府官员几乎都在民间非营利组织中担任职务，带头为社区公益事业贡献力量，但又不代表官方干预社区事务。社区活动在政府部门和民间社团的共同配合下，采取自助式平行管理，所有参与者不存在所属关系，自觉自愿，有钱出钱，有力出力。新加坡大力培育“义工”精神正是其社区建设的巨大突破，我们应该吸收借鉴。社区建设和治理是一个强调参与各方持续互动的连续过程，治理的主体不仅仅是政府，也不仅仅是社区组织、民间组织，而是政府、社区组织与民间组织乃至企业等其它社会组织及社会工作者等各类参与者的综合。这就需要我们每一个组织和个人真正关心社区建设和治理。政府职能部门要理顺和居委会的权力关系并大力支持社区发展，企业、社会组织和个人要愿意、乐意为社区奉献，社区工作者则要根据不同情况找准突破口，创新方法，构建和谐家园。 社区工作者要以居民需求为导向，以服务居民为前提，从实际条件出发，开展各具特色的和谐社区创建活动，这是和谐社区建设的根本点。新加坡的养老服务灵活多样，并且将培育公民社会责任感寓于养老服务中。又如，新加坡华人集中的地方，中华文化传统气息较浓，中文图书馆、佛教寺庙等相应设置配套齐全；老年人住户集中的社区，健康保健、护理等设施就多一些。这是新加坡政府和社区工作者结合居民需要和实际情况探索的成功之路，我们也可以学习借鉴。社区建设要根据社区本身的条件规划建设，不搞一刀切。不同的居民结构、地理环境、历史背景、文化特征，社区需求也各不相同，社区建设模式也应多样化。 新加坡城市基础设施建设经验与启示 新加坡基础设施规划、建设和管理分别涉及在市区重建局（URA）、土地局（SLA）、建设局（BCA）、建屋发展局（HDB）、国家园林局（NPB）、陆路交通管理局（LTA）等政府行政管理部门。新加坡政府非常重视城市基础设施的长期发展战略与近期的实施计划结合，在城市基础设施规划的制定、执行、修订与检讨的过程中，特别强调与城市建设的现状、先进的技术应用、工程质量管理、环境保护等方面的融合。新加坡在基础设施建设方面的成就有目共睹，先进的国际机场、快捷的地铁和轻轨、便利的公共交通、先进的智能交通、三网合一和无线覆盖的通信设施、花园式的城市卫生环境、世界第一繁忙的港口。新加坡是一个资源匮乏的城市，但它在城市供电、供气、供水方面的设施和能力堪称世界第一。举个例子，新加坡是一个没有淡水资源的国家，城市供水只有三个渠道：天上的雨水、从海水中提炼淡水，还有就是从马来西亚买水。新加坡把从马来西亚买来的淡水，生产、加工成符合国际标准的饮用水后再卖给马来西亚。每个家庭水龙头放出来的自来水，完全符合饮用水标准，而且没有任何异味，可以直接饮用。 1、基础设施建设重在规划 “创造花园城市”是新加坡城市基础设施规划和建设的宏观定位。在落实这个定位时，新加坡市区重建局扮演着重要的角色，它拟定长远的城市基础设施建设规划和详细具体的实施方案，策划着新加坡岛建设的未来。在行动上，通过立法手段，确定发展管制委员会授权规划建设方案审批和总体规划委员会授权具体项目发展指导规划图审批，公共部门用地审批和基础设施规划建设审批等，为严格执行规划提供了立法保证和组织保证。重建局的规划管理有一套公开、透明的体系，对发展规划建设管制有良好的监管系统，一切本着“快速、和谐和可靠”的服务精神，成为城市建设管理的领头者。每年平均处理12000宗城市建设和发展申请方案，自1971年第一次通过城市基础设施建设总体规划以来，定期检讨规划的可行性、适应性。规定了总体规划图每五年至少重新评估和检讨一次，新加坡概念图每十年评估和检讨一次，适时地满足城市经济和社会的发展。 检讨和修订工作与制定规划一样，尽量考虑多方面的内容，全方位研究城市发展过程中，满足不同功能的需求。如1991年，根据新加坡人口、经济增长、技术发展以及日渐提高的生活水平变化，对概念图作出了一次主要修订。仅此概念图的检讨，涉及了40多个政府部门，通过他们的协力配合，对住屋、工业、商业、环境、交通、公用设施、国防的需求提出了完善的、详尽的研究报告和修改方案，制定出全新的科学规划概念的发展设想和策略，如区域中心以及地铁/轻轨列车网络，扩建并建设第2和第3机场候机楼和停机坪，发展智能交通等，为新加坡400万人口的发展做好了一切准备。
新加坡基础设施的规划与建设，绝不能追求短期、侥幸的利益，而是为了整个城市共同利益，从长计议，持续发展， 创造一个多样化、高素质，有低、中、高密度的国家，一个世界级花园城市以及生机勃勃的大都会，这是新加坡建设的落脚点。从新加坡支持金融业和商贸服务，建立国际级金融中心，营造一个高效率、高生产发展水平的城市，可以看出，它是一个亲商的国家，土地开发、建设都紧紧围绕着这个核心。然而，在吸引外资、跨国集团办事机构进驻时，新加坡以WTO诸项原则为前提，不会违背国土规划原则低价买卖土地或以政府补贴出让土地，或随意改变使用土地功能，背离规划建设既定方案，这种土地开发、建设做得认真且严肃。 新加坡基础设施规划与建设“以人为本”，安居才能乐业。新加坡政府在改善国人居住条件，不断提升住屋质量方面，成效卓著，贡献不凡。1960年成立了建屋发展局，1968年实施了“居者有其屋计划”，兴建政府房屋，一改污秽、拥挤和不卫生的居住环境，取而代之的是清洁、高雅的高楼居住环境。重建局的一大成就是，将有限的土地资源充分合理地利用起来，通过土地征用法令，重画新加坡地图，完善、丰富规划，将城市各项配套基础设施适当分布到新建市镇中去。 新加坡城市基础设施配套齐全、功能完善、服务优质，特别在城市公共交通、交通转换枢纽、供排节水设施、电力与燃气供应、污水处理、垃圾焚烧厂、城市管道等关系民生的工程性基础设施方面，加大建设和投入的力度和资金。 2、城市大交通的理念 新加坡一直注重发展大交通建设，在完善路网同时，配套公交、地铁、轻轨规划，方便大多数居民的出行。当年针对是否要在新加坡如此小的地方开通地铁时展开过争论，正视现状，反观过去，不难看出，智慧永远存在于前瞻性建议的思维中。新加坡政府发展城市公共交通的思路遵循三个原则： 一是将公交、地铁、轻轨整合为一体化的交通体系，使得三者之间实现有机的结合。具体的做法就是建立大型的交通转换枢纽，使得公交、地铁、轻轨通过交通转换站实现乘客在换乘时无缝连接，基本做到了换乘“零距离”。例如从新加坡市区到最北边的兀兰地铁站不到15公里，在这期间设置了大巴窑、宏茂桥、义顺等三处大型公共交通枢纽中心，不但实现了公交、地铁、轻轨“零距离”的换乘，同时每个转换站都具备10条以上发往城市各个其他转换站的直达公交线路，这使得新加坡公共交通成为一个四通八达的交通传输网，非常快捷。
二是便于新加坡人使用公共交通。一方面新加坡公交路线深入居民社区，在每个大型交通转换站设置多条围绕居民社区的环形公交线路，使得居民一出门就可以乘坐公交车，比打出租车还要便利。同时因为新加坡地处热带，又四面环海，雨水较多，为了让出行者出门不被淋雨，政府专门在公交站或地铁站修建了有盖走廊，真是周到至极。 三是限制私家车。新加坡有一个非常严格的措施，要想买车首先要购买拥车证，所以在新加坡有钱并不一定就可以买到车，新加坡政府每个月只发放一定数量的购车证，而要拿到这张拥车证，只有通过投标。换句话说，谁开的价钱高谁就有机会。有时购买一张拥车证所需的钱甚至超过买这辆车的钱。同时在新加坡停车贵，行车也贵。总而言之，在新加坡，你总会有这样的感觉：与公交比起来，自己开车很不划算。 3、建设水资源设施是重中之重 新加坡淡水资源极其匮乏。政府在建国初期就将水资源的开发和利用列为国家的头等大事。首先统一规划了供水、排水和节水，建立了对水资源综合开发和利用的体系架构，并用来指导城市水资源设施建设，工程性基础设施建设以节水为核心，将供水、排水和节水的设施建设结合在一起，实现设施共建和水资源的共享。 在前文已经了解到新加坡供水的来源是雨水、买水和造水，其中雨水的成本最低。新加坡地处热带海洋性气候，炎热多雨。为了收集雨水，新加坡几乎用了国土资源的10％修建了大大小小的蓄水湖和蓄水池，同时在城市的道路、居民居住区修建了纵横交错的排水管道（实际上应该称之为集水管道）通往城市的各个蓄水设施。在新加坡会出现这样一种情况，雨停了，路面却没有积水，原来全被收集了，这样既解决了城市排水同时也解决了供水问题，一举两得。 新加坡为了节水，将排污和造水结合起来。新加坡的全国污水处理率为95％以上，城市的雨水收集管道和城市污水排放管道是完全分开的，工业污水和生活污水也分开输送。新加坡投入巨资修建了总长15公里的深隧道污水工程，既节省了土地资源，又避免了污水次生污染地下水资源，排放的污水经污水处理站处理达标后才允许排放。达到中水排放标准的水被送往中水蓄水池，用于工业用水和绿地的灌溉，而达到净水水质标准的水，被直接送往新加坡新生水造水工厂，该新生水厂生产的直接饮用水，可以满足新加坡15％的供水需求。
4、无公害的垃圾处理设施 随着新加坡人口不断增加和城市迅猛的发展，垃圾剧增。新加坡政府无法坐视“垃圾围城”的日益逼近，借鉴国际先进垃圾处理经验，选择了焚烧的方式，称之为“焚化”。新加坡建成了亚洲最大的大士南垃圾焚化厂、圣马高垃圾填埋场等城市垃圾处理设施。经过三十多年的努力，新加坡成为一个看不见垃圾的“花园”国家。 新加坡每天产生的垃圾将近2万吨，这些垃圾的56%被回收并被循环利用，而不能回收的垃圾中的41%被焚化，不能被焚化的垃圾被填埋。现在新加坡有5座垃圾焚化厂，其中4座在运营，分别是大士焚化厂、胜诺哥焚化厂、大士南焚化厂、吉宝西格斯大士垃圾焚化厂。4座垃圾焚化厂每天焚化量达到6900吨，焚化后产生1600吨的灰烬。灰烬和不可回收及不可焚化的垃圾被运到圣马高岛－两个小岛之间搭建的人工岛，离岸8公里，专门用于填埋垃圾。 新加坡建设的垃圾焚化厂十分重视环保和低排放，如大士南垃圾焚化厂排放出的废气浓度少于1微克每立方米，只是国际排放标准的1%，其中二恶英含量少于0.1纳克。纳克是一个极微小的质量单位，1000纳克等于1微克。难怪新加坡人自豪地说：“我们的垃圾焚化厂比一般的工厂还要干净的多！” 同时政府注重环境监测监管，环保部门与各垃圾焚化厂之间联网，并装有实时监视系统，24小时检测废气排放量、二恶英含量等。据圣马高垃圾填埋场总经理介绍，对填埋场四周水质执行检测的是专业的实验室，不属于政府部门，检测报告也对公众开放。每年11月是大士南垃圾焚化厂固定的开放月，来参观的学生团体是最多的。圣马高填埋场的岸堤都包有一层高密度的塑料膜，用岩石泥沙固定住，确保万一有小小污染，也绝不扩散。岛上有一大片红树林，枝繁叶茂，更像一个天然雕饰的海岛公园，所以去参观游玩的社会团体很多。这里还经常迎来“新人”专门来拍摄外景婚纱照。 新加坡的垃圾焚化厂和垃圾填埋场都不是自负盈亏的企业，而是直接隶属于国家环境局的政府机构，所有工作人员都是政府公务员身份，所有投资都来自政府财政，也没有税收，所有利润均上缴财政。垃圾焚化厂的运营成本主要包括人工薪资和日常维护费用。运营收入主要来自两个方面：一是垃圾处理费；二是发电收入，每千瓦时约0.15元新币，与普通发电厂价格一致。垃圾处理费和发电收入占运营收入的比例分别约为60%和40%。垃圾处理费不是由政府补贴，而是由企业、商户、居民用户缴纳。政府对居民用户按照住宅面积的不同，对商店按照每日垃圾量大小的不同，确定垃圾收集费的标准，由电网公司收缴费用(不交不供电)，然后支付给垃圾收集商，垃圾收集商分类回收后，将灰烬等运去垃圾焚化厂，以每吨77新币的价格交足垃圾处理费。这种运营模式，有效地保证了垃圾处理费的收缴，也保证了垃圾焚化厂的正常运营和投资回收。
5、可靠的电力供应 新加坡电力供应的可靠性在世界上都是一流的。政府和电力公司长期关注供电可靠性，并把供电可靠性作为企业中心指标，它也是政府对电力公司业绩考核的重要依据。保障供电的可靠性主要有两项措施：一是新加坡所有的工厂、商业大厦和居民住宅都采用环网供电线路供电。笔者在新加坡居住近20年，从来没有遇到过家里停电的情况。二是供电企业注重电力设施的维护和保养。例如供电环网状态的监测，特别是采用先进的信息技术，建立统一的电力监控管理信息系统，承载大量的电网和设备信息，支撑电力运行的可靠性和稳定性。 新加坡的电厂是采用燃油发电，为了节省发电能耗，除了利用得天独厚的地理环境而建立起来的大型原油加工生产次生燃油(一种节能高效燃油)外，同时与海浪发电、太阳能光伏发电等再生清洁能源并网供电。目前新加坡制造的薄膜太阳能板已经可以达到每瓦1美元，在两年内随着需求量增加和科技改进，有望下降到每瓦0.5美元。 6、堪称世界一流的通信设施 新加坡是世界上为数不多的在一个城市实现“三网合一”和无线覆盖的国家。早在2005年新加坡就实现了电信、电视、宽带的“三网合一”。新加坡家庭只要向电信公司租用一个网络适配器，就可以实现电视、电话、宽带上网，同时还可以提供收费电视和无线网络服务的功能。新加坡下一代全国信息通信基础设施是新加坡巩固电信产业在国际上的领导地位以及促成国家新经济活动的战略，其目标是为了符合新加坡未来信息通信基础设施的需要。结合超高速宽带网和大规模无线网络，新加坡将成为世界上网络连接能力首屈一指的国家之一。据介绍新加坡下一代全国信息通信基础设施包括有线和无线两部分。其中下一代全国宽带网络将拥有超过1Gbps的高速访问能力，网络铺设预计于2012年完成。无线宽带网络则作为对有线超网络的补充，同时兼容3/4G和WiFi无线通信的方式，以满足公众对移动通信的需要。 （完） 后记： 新加坡虽只是弹丸之地，一个岛国，却创造了许多世界奇迹，一跃成为亚洲“四小龙”。绿意盎然，环境整洁、舒适，有着“花园城市”之称的新加坡，在城市管理、智能交通、社区管理等方面进行了大胆的探索和尝试，并取得了不错的成绩。这些，为我国智慧城市建设提供了经验，中国智慧城市建设任重道远。 |
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