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奥巴马第一任期美国国家安全委员会成员 图片来源：en.wikipedia.org 古往今来，安全问题是任何国家与政治实体都在关注的首要问题。近代以来的全球化趋势使外部安全地位不断上升，而信息时代的到来，使外部安全与内部安全相互交织，安全的复合型、全局性、应急性特征更加明显，对各国安全体系和安全能力提出了更高的要求。受此影响，各大国安保领导体制升级逐渐成为一种趋势。这也在印证，大国间角逐不仅是单纯的实力较量，也是国家制度竞争力、领导力与战略科学性的比拼。 安保领导体制升级渐成趋势 作为国家安全战略和政策的决策机构，长期以来，国家安全领导机构受到美国、俄罗斯、英国、日本等国的高度重视。他们深知，能否在重大国家安全和外交问题上进行长远谋划，能否在遇到重大挑战时做出快速准确的战略决策，事关国家根本利益与发展方向。 目前，在世界范围内，无论从组织架构，还是从决策效率和应对挑战的能力来看，美国国家安全委员会（NSC）最为成熟。作为白宫独立的办事机构，NSC成立于冷战初期。根据1947年通过的国家安全委员会法和1949年对该法的修正案，美国总统担任委员会主席，成员主要包括副总统、国务卿和国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局局长、国家安全事务助理。总统有权在必要时刻决定其他有关人员参与会议。NSC的主要职能是在国家安全与政策的制定过程中综合各方意见，并为总统提供政策咨询和建议。 尽管历届美国总统的执政风格和理念有所不同，但NSC一直受到总统的重视，并在国家安全领域发挥着不可或缺的作用。从国家安全事务助理的职位设计可见一斑。美国NSC日常工作由国家安全事务助理负责。与国务卿的任命方式不同，总统可直接任命国家安全事务助理，不需要经过参议院批准。因此，国家安全事务助理一般是美国总统的“心腹”，他们在美国安全战略决策圈中的地位，甚至多次超过国务卿。在美国整体的民主体制中，这是少见的集权机构。 在俄罗斯，联邦国家安全会议是国家安全方面的最高决策机构。它设立于1992年，由俄罗斯总统担任主席，成员包括安全会议秘书、总统办公厅首脑以及主要部门的领导。俄罗斯联邦国家安全会议的作用，是在最高决策者和国防部、外交部之间架设桥梁，使其更好地沟通协调，制定统一的国家安全政策。 英国的国家安全委员会与美国类似。2010年5月由卡梅伦内阁成立的国家安全委员会，标志着英国政府“大国家安全”框架的最终形成。英国国家安全委员会由首相担任主席，成员包括副首相、财政大臣、外交大臣、内政大臣、国防大臣、国际发展大臣和安全大臣，同时还包括情报部门首脑以及国家能源和气候变化大臣等高级官员。委员会承担了国家总体安全责任，负责协调并整合包括国防、外交、情报、能源等各部门资源，加强对国家安全问题的判断，确定需要优先处理的安全问题，提高应对安全挑战的能力。国家安全秘书处是其专门办事机构。 日本负责国家安全的机构正在整合升级。11月，日本国会通过了关于新设负责制定日本外交和安全保障政策的“国家安全保障会议”法案，由此成立的日本国家安保会议在职能上相当于美国的国家安全委员会，由“国家安全保障局”负责处理日常事务。作为国家安保会议的核心，由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官出席的“四大臣会议”于12月4日召开了首次会议。今后将每两周召开一次会议，协商外交、防卫和安全保障问题。 由此看来，提升安全机构层级、完善国家安全领导体制，已成为各国应对传统与非传统安全问题、制定并协调实施国家安保战略的重要方向。 应对全球化和信息化的安全挑战 没有稳定的安全环境，就谈不上和平与可持续发展。及时完善国家安全保障领导机制，是应对全球安全形势变化的必然要求。 其一，影响和平与发展的不确定因素依然存在。尽管和平、发展与合作仍是时代主题，但影响和平与安全的因素大量存在。从中东、非洲，到南亚、东亚，地区性冲突与危机此起彼伏；2011年，西亚北非局势动荡之后出现的持久内部冲突，再次昭示安全问题的复杂性特征；以“基地”组织为代表的恐怖主义势力拓展分支机构，危害地区安全。危机事件的多源性、多变性和多层次性，需要大国以更广阔的视角审视国家安全问题，综合协调各方力量应对安全问题，从战略高度完善安全保障领导机制。 其二，国家间竞争态势愈发激烈，为了维护自身安全和发展权益，需要专门机构制定和谋划一整套长远的安全战略。近年来，世界经济受到金融与经济危机影响而萎靡不振，大多数国家面临复苏难题。为了刺激经济、占领产业革命的先机，多个大国加入了领土资源纠纷和新兴产业的竞争行列中，在一定程度上恶化了国际经济环境。与此同时，反全球化的力量开始在发达国家蔓延，产品、资本、科技与人才的自由流动遭遇阻碍，使一些国家面临经济安全挑战。健全国家安全机构，不仅有利于维护自身政治、经济、文化安全，而且有利于同其他国家在同一层级上展开对话，加强安全合作。这是保持大国间良性互动、推动构建新型大国关系的必要途径。 其三，传统安全与非传统安全相互交织，界限日益模糊。如上所言，随着时代发展，安全概念正在跨出传统的领土和军事范畴，覆盖广泛的非传统安全领域，比如反恐、能源安全、生态安全、经济安全、网络安全等等。这些威胁往往产生“外溢效应”，对其他领域产生影响。所以，各大国都需要重新思考与定义国家安全的内涵与外延，调整完善国家安保体制，保障国家安全战略的及时更新与有效贯彻，保障国家发展环境。 其四，非传统安全问题的增多，及其与传统安全问题相交织，使国家安全事件往往具有紧急性的特征，对国家安全体制的应急能力提出了更高要求。要提升安全问题应急能力，必须通过机制建设，克服既有的官僚机构各司其职的常态，实现跨机构、跨部门的协调与统筹。只有这样，才能在国防、外交、情报、经济、民政等部门间架设沟通桥梁，使安全的对内和对外职能统筹兼顾，形成多层面多维度的大安全体系，集中各层面资源，提升国家在应对安全挑战时的工作效率和执行力，更好地维护国家和社会机器的运转。 简言之，时代的发展、利益的拓展影响着国家的安全状况，对国家安全能力提出了更高的要求。要从容地应对全球化和信息化带来的难题，维护国家安全，需要不断地调整和完善国家安全体制，为实践国家安全战略搭建稳固的平台。（中国人民大学国际关系学院 涂志明） |
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