用改革的办法治理产能过剩
当前，部分行业产能严重过剩已成为经济运行中的突出矛盾。2012年我国粗钢、水泥、电解铝产能利用率分别为72%、72.7%和72%，比复苏缓慢的美国制造业平均水平低3 4个百分点，而58家多晶硅生产企业中开工的更是不足10家。中央提出的“四个一批”是分类治理产能过剩的大思路和大方向，落实这一思路和方向还需要探索具体可操作的办法和途径。从生产项目的投资决策、生产经营和退出市场三个阶段看，我国产能严重过剩行业呈现“进入易、退出难、水平低”的特点，应反思政府直接干预企业的传统治理方式，以健全市场机制为中心任务改革行政体制，依靠市场机制维持适度的产能水平，走出“化解、过剩、再化解、再过剩”的死循环。 政府错位影响企业行为 从投资决策阶段看，企业投资主体地位往往受到干扰。对民营企业和外地（资）企业，政府一方面用零地价、税收和电价优惠等低要素价格等“利诱”企业投资，展开地区间补贴性竞争；另一方面又以其他项目经营权等“威逼”未遂政府意愿的企业。投资管理体制又具有“国有偏好”，新旧非公经济36条效果不明显，还要出42个促进民间投资意见。国有企业存在预算软约束的天然不足，政府以出资人身份“合情合理”地介入企业决策，企业没有动力也没有能力拒绝“有形之手”。地方政府为出政绩钟情于产值高的生产型大项目，有的城市一家钢铁集团销售收入就占工业总产值 20%左右，这正是各地纷纷实施“大项目带动”战略的原因。一旦政府介入的项目，决策咨询和银行贷款一路绿灯，新增产能的审核把关作用消失殆尽。再加上，信息不充分使市场自发性和盲目性充分展现，过剩产能就通过了决策这一关。 从生产经营阶段看，创新动力(310328,基金吧)不足导致低水平竞争。加大科技研发投入走高端路线能使企业摆脱产能过剩困扰。2012年钢铁业整体亏损，但仅有300万吨产能的山东石横特钢凭借超细晶螺纹钢独门技术，实现利润9亿元，跻身国内吨钢利润前10名，相当于80家重点钢企利润总和的57%。但这是高风险的事，知识产权保护不力使很多企业不敢冒险行事，国有企业高管缺少股权激励，收入主要取决于政府部门，盈亏与自己关系都不大，显著影响了企业创新动力。很多行业或者政府制定标准过低，或者没有严格执行高标准，导致落后产能和先进产能不公平竞争，我国约 50%的钢材消费在建筑领域，但建筑用钢标准偏低，不提高标准则“劣币驱逐良币”现象难免。由于资源、能源价格形成机制不够合理，导致企业内部成本外部化，也使部分企业为获取资源利益而忽视产能是否过剩，有企业甚至依靠房地产辅业养活钢铁主业。 从市场退出阶段看，政府干预落后产能正常退出。市场经济的规律是优胜劣汰，落后产能本应在成本、价格和利润杠杆的作用下自然退出市场，实现供求均衡。然而我国却常出现进入容易退出难的怪象。民营企业落后产能退出市场时，由于资产价值大大缩水，地方政府为防止决策失误、政绩缩水显化，尽量避免破产和重组，各地公司设立、变更、破产、重组的记录，餐饮等行业名列前茅，而钢铁、水泥等产能过剩行业罕见。同样，国有资产的退出，只要资产的实物形式或账面价值还在，即便市值荡然无存，还是能不处理就不处理。2012年鞍钢、中铝、中远和中冶等央企巨额亏损 289亿元，相当于一个中等规模的央企总资产，迎来的不是市场退出，而是国资委谋策解困。当然，这也和缺乏完善的产权交易市场、交易规范和国有资产交易价格不合理有一定关系。 可见，产能严重过剩的主要原因是政府的缺位和越位。长期如此，既无法根治产能过剩，也会使企业产生依赖，影响效率和竞争力的提升。从这个意义上讲，我国产能过剩的本质是企业效率低下和竞争力不强，政府越保护越过剩，只有加快行政体制改革，转变政府职能，切实发挥市场作用，促进创新和效率提高，才能避免产能严重过剩。 以改革促进市场机制作用治理产能过剩 产能适度过剩对于稳定价格、提高产品质量、保护消费者利益等都有积极意义，但严重产能过剩会引起恶性竞争、企业亏损、失业增加等问题。关键这个度谁来把握？如果由政府直接干预企业的微观行为，压多了，产能不够正常需求，压少了，继续过剩。更重要的是，治理产能过剩应该和培育产业竞争新优势结合起来考虑，要通过治理使科技创新和产业升级达到一个新水平。多年来产能过剩问题反反复复就说明传统思路走不通，只有市场机制才能承担根治产能过剩的重任。美国学者迈克尔?波特认为，高水平生产要素、广阔的国内市场、齐全的产业配套和公平竞争环境是培育产业竞争力和国家竞争优势的关键因素。结合这一理论和我国实际，治理产能过剩和提升产业竞争力需要重点做以下工作。 一是及时发布重点行业产能等公共信息。经济信息不可能完备充分，但政府可以通过提供产量、产能等宏观信息，尽量避免不必要的决策失误。美国和日本上世纪70年代就开始了工业产能信息的统计和发布，效果良好。我国政府应借鉴美日经验，尽快实施细分行业的产能利用率统计和产能过剩预警指数编制，并及时发布，服务政府决策和企业投资。 二是完善投资体制改革，确保企业独立决策。只有独立决策才能自负盈亏。现行投资审批制度下，政府投资范围偏大，企业投资决策的独立性和中介咨询的科学性时常受到影响，投资审批信息不够透明，缺少必要的法律法规。这既为政府干预企业决策提供了可能，也没有很好地实现审批的管控效果，我国现有近10亿吨的粗钢产能中，经国家核准的不到一半。建议遵循“政府非许莫入、企业非禁即可”的原则颁布政府投资许可目录和企业投资禁止目录。出台《政府投资条例》和《企业投资管理条例》，以法规形式确定企业投资的权利、责任和边界。严格执法确保投资主体自主决策、银行独立审贷、中介科学咨询、政府依规行政，丰富融资方式使企业自由顺畅融资。规范政府审核项目流程和时间，公示审核结果，接受社会监督。运用卫星遥感等现代信息技术支撑投资审核，防止企业规避管理。 三是保护知识产权，保证高效企业在竞争中胜出。创新和升级是企业提高竞争力的关键。比如，虽然很多传统家电行业面临产能过剩、企业亏损问题，但新近兴起的与移动互联网相结合的智能家电将开创智能家居新时代，颇受市场期待，这是创新对传统产能的改变结果。我国一直以来对知识产权保护投入不够，影响企业创新积极性。国际金融危机以来各国刺激需求的宏观政策不断加码但效果有限，包括我国在内的世界经济进入了亟待科技创新和产业升级为主要内容的供给管理阶段。这进一步告诉我们，只有依靠创新和升级才能使各国经济实现真正的持续复苏。建议我国政府加大知识产权保护力度，为企业加大研发投入、享受研发成果创造良好环境。同时，通过减税等方式鼓励企业科技和产品创新，加大基础科技的政府研发投入，开展政府、企业和科研机构联合的持续的协同创新。 四是运用经济手段淘汰落后产能。落后产能退出的难点在于，产品仍有一定市场，地方政府因资产缩水不愿卖，交易平台和制度尚不健全。严格执行建筑、工业领域高用材标准和安全环保标准，淘汰低效率和落后产能。尽快开征资源税和环境税，将落后产能的外部成本内部化。要健全产权交易制度和法规，规范产权交易市场建设，保证国有资产正常流转。减少国有企业数量，完善国有企业产权结构和治理机制改革，进一步探索建立国有企业自主决策、自负盈亏、破产退出的机制。 五是推进以转变政府职能为核心的行政体制改革，防止政府过多干预微观经济运行。明确规定政府在经济运行中的职责和方式，作为政府信息完整公开，加强监督执法，问责越界者。做好破产重组企业员工的社会保障和再就业培训工作，将淘汰产能变成劳动力素质提升的契机。打破地区和行业部门利益藩篱，为新产品和新技术开拓稳定的国内市场。同时，完善政绩考核体系，改变过分重视GDP的考核体系，建立以提高增长质量和效益为中心的新考核体系，引导政府更多关注经济活力、结构优化、民生改善等。 六是推进配套改革，稳定行政体制改革成果。改革财税体制，保证地方政府与事权相匹配的财力，防止地方政府为政绩和财力盲目攀比。政府定价的能源资源价格偏低，一些企业以投资生产项目的名义经营能源资源，特别是土地等资源利润空间大刺激企业跨行业经营。建议改革现在的资源价格形成机制，充分发挥市场定价作用，适当提高企业经营成本，缩小企业在能源和能源上的获利空间，将其目光转移到产品和技术创新上来。改革土地管理制度和出让制度，使城乡土地同地同权，工商各业同地同价。 |
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