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文/肖本华（上海金融学院国际金融研究院国际金融研究所所长）
在2007年美国次级债危机爆发之后，国内关于上海国际金融中心建设曾出现两种截然不同的态度：一种认为次级债危机起源于主要的国际金融中心之一的纽约，危机暴露出金融业中存在许多问题，因此上海国际金融中心建设的步伐应适当放缓；另一种认为应利用有利时机，加快上海国际金融中心的建设。随着美国次级债危机进一步蔓延为世界性金融危机并对我国经济的负面冲击迅速放大后，第二种看法已基本成为官方和学术界的共识。2009年3月25日，国务院常务会议审议并原则上通过关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见，上海国际金融中心建设战略已由“国家战略，地方推动”上升到“国家战略，中央推动”的层面上。
如何在国际金融危机后加快上海国际金融中心建设的步伐？无独有偶，在亚洲金融危机发生之后，新加坡政府于1998年2月提出在“5到10年内，将新加坡建设成为世界级的金融中心”，并采取了一系列的改革措施。其成效如何？对上海在后危机时代建设国际金融中心有何启示？本文对此问题进行研究。
亚洲金融危机后新加坡国际金融中心建设的蓝图及突破口
1998年新加坡正式出台了世界级金融中心建设的蓝图，按照蓝图，新加坡国际金融中心这一“大厦”将由七大支柱撑起（如图1）。
图1 新加坡世界级金融中心建设蓝图
在这七大金融中心中，新加坡实际上把发展资产管理市场和债券市场作为建设世界级金融中心的两大主要突破口。新加坡政府认为应当优先发展基金管理业务，使新加坡成为亚洲的资产管理中心，既管理全球公司在亚洲的资产，又管理亚洲公司在全球的资产。而相对于股票市场，当时新加坡债券市场发展严重滞后，还有很大的发展潜力。
亚洲金融危机后新加坡国际金融中心建设的主要措施
为实现以上蓝图，在危机后，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，以下简称MAS）内部成立了“金融促进厅”，专责促进金融业的发展。同时，还成立了由时任新加坡副总理兼MAS局长的李显龙负责的一个由银行家、咨询顾问和政府官员组成的金融业发展咨询委员会(FSRG)。FSRG下设七个委员会，分别负责债券市场、股票市场、基金管理、国债及风险管理、企业融资、保险和再保险、全球电子银行等领域的整改建议。这些领域全部由政府与市场专业人士合作规划，充分吸收意见后，再由政府成立九个工作组，针对金融领域的各个部类提出具体设计；然后再由金融管理局和市场专业人士合作的相关部门共同推进执行。
围绕着这七大中心的建设，新加坡主要采取了以下措施。
（一）改变监管理念，改革金融监管体系
1、转变监管理念
在亚洲金融危机之前，新加坡以金融监管严格著称，与西方的金融法规“法无禁止即为允许”不同，新加坡则是“法无许可则为禁止”。严格的金融监管帮助新加坡躲过了1987年和1999年两次金融危机的冲击，在全球已树立了新加坡金融监管的良好声誉。亚洲金融危机后，在其它国家纷纷加强金融监管之时，新加坡却反其道而行之，认为在全球金融业快速开放的情况下，新加坡过于严厉的金融监管已开始影响新加坡国际金融中心的建设，因此改变监管理念，在审慎的基础上放松监管。
在上述理念的支配下，新加坡金融监管的一个最大改变就是由合规性监管向风险监管转变。在亚洲金融危机之前，新加坡金融监管当局要求金融系统以及金融机构都不能失败，因此危机前的新加坡金融监管，主要注重合规性的监管，通过设立较高的从业标准和制定严格的法律制度，来确保金融机构不会承担过高风险。在亚洲金融危机发生之后，新加坡金融监管当局认为：有效监管的目标是保持金融系统的稳定和信心，以降低存款人和金融体系的风险；金融监管本身不能也不应该保证不出现金融机构倒闭，但监管者必须采取种种有效措施，及早分析、预警、处置金融风险，尽量将问题消除在萌芽状态。根据上述思想，1998年以后，新加坡金融监管当局逐步放松了管制，把金融监管的重点从合规性转移到了对风险的关注上。
即使在风险监管上，新加坡金融监管当局也非常注意原则性和灵活性相统一，而不采取一刀切的做法。在具体的风险监管中，2001，MAS启用了影响程度和风险评估模型(IRAM模型)。IRAM模型主要内容如下：首先根据日常监管中收集到的定量数据(如各种统计数据、财务指标等)、定性数据(如金融机构业务计划的改变、现场检查结论等)和金融机构业务情况，对金融机构分别进行影响程度评估和风险评估，得出影响分值和风险分值，然后综合起来对金融机构进行风险分类(IRAM分值)。根据风险分类，有针对性地制定监管行动计划，分配监管资源，采取监管措施。这样不仅在监管资源有限的情况下提高了监管效率，而且给予风险程度低的金融机构较宽松的监管环境。
2、改革金融监管体系
亚洲金融危机爆发前，新加坡金融监管体制实施的是多元化的分业监管模式。分业监管往往造成监管部门互相扯皮，监管的职能交叉，责任不明，从而使监管效率低下。因此以统一监管为指导思想，从1998年开始，新加坡对金融监管体制进行了调整和改革，改革的首要内容是加强金融管理局的权力，建立统一的金融监管体制。
改革后，将原来分属于财政部、银行监督委员会、保险监督委员会、证券监督委员会、货币局的各类金融监管职责统统转移到MAS。MAS的金融监管职能由“金融机构监管组团”实施。该组团是MAS最大的组团，由银行署、保险署、证券期货署、市场体系与风险顾问署、监管政策署、监管法律服务署组成（见图2）。
图2 新加坡金融管理局的“金融机构监管组团”
从图2中还可以看出，MAS除分别设置银行署、保险署和证券期货署外，还设置了市场体系与风险顾问署、监管政策署和监管法律服务署等专门为监管部门提供相关服务的技术部门，这就保证了其监管工作可以满足既精深又广博的要求。其中银行署是MAS内部最大的一个部门，在银行署下还设6个监管组群，并明确每个组群的监管对象。在银行署内部还专门设置了由精通资本市场业务人员组成的“资本市场部”，以便与银行署内的有关部门合作以有效监管银行信贷、资本市场相互并叉、渗透的业务。
（二）进一步开放银行业
1999年5月，MAS发表政策声明，提出开放新加坡银行业。1999-2000年第一轮开放的主要措施有：1999年10月对荷兰银行、巴黎国民银行、纽约花旗银行和渣打银行授予特准全面银行；授予其他八家银行特准离岸银行并且成立了八家新的限制性银行；允许岸外银行在批发新元的交易方面享有更大灵活性。2001年6月开始的银行业第二轮开放的主要内容是在新元批发市场给予外国特准全面银行更多业务机会。
外资银行的进入对新加坡本地银行业面对的冲击是明显的。为争取本地银行保有国内市场不少于一半的占有率，MAS认为应采取兼并和集中的政策以扩大本地银行的规模。在新加坡政府的支持下，新加坡发展银行、大华银行和华侨银行等银行都积极并购其他银行，扩大银行规模。如新加坡发展银行1998年12月收购广安银行，2001年4月又收购道亨银行；2001年6月，大华银行收购华联银行，华侨银行收购吉宝达利银行。
随着新加坡银行业的开放和本地银行业的并购，亚洲金融危机后新加坡商业银行的构成发生了很大的变化。
（三）大力发展证券业
为把新加坡打造成亚洲资产管理中心，新加坡采取措施大力发展基金业。1998年，MAS通过了发展基金管理业的激励政策：一是降低投资顾问(IA)发牌门槛；二是推出精品基金管理公司发牌计划；三是划拨部分政府基金予以私人公司进行管理；四是出版《单位信托手册》；五是给予中央公积金投资计划(CPFIS)更多的投资弹性；六是采取系列税收优惠政策。
债券市场是新加坡政府大力发展的另一个重点。为发展新加坡的债券市场，新加坡不惜做出了两大改变。一是改变新元非国际化的政策。1998年8月，新加坡出台了“新元国际化指引”，允许外资机构发行新元债。政策出台后，国际金融公司(IFC)、通用电气、花旗集团和房地美等跨国公司，都发行了大量新元债。另一改变是发行政府长期债券。长期以来新加坡政府预算盈余很高，并无举债需求，但是为了给债券市场提供完整的收益率曲线，推进公司债市场的发展，新加坡政府还是推出了十年期国债。
新加坡还不失时机地发展金融衍生品市场。1998年新加坡推出摩根香港指数期货；从1999年12月1日起，在新加坡证券交易所交易金融衍生品时，不再区分内外资机构，而是实行统一的交易准入制度；2006年新加坡又推出全球第一个以中国内陆股票为标的的股指期货——新加坡新华富时中国A50股票指数期货。
为发展证券业，新加坡政府还对一些交易制度安排进行了改革。一是调整交易结算期限。从2000 年3月15日起，交易结算期限从T+5调整为T+3，并逐步过渡到T+1。二是放松佣金管制。2001年1月以后，各证券经营机构可自行决定佣金水平。三是放宽对外资机构的相关限制。从 2000年1月起，外资机构为新加坡投资者处理的最低交易额从原先的500万新元下调至50万新元，2001年以后，取消最低交易额限制。四是放宽对经纪商的资金限制。从2000年1月起，经纪商的贷款与其流动资金比例，从6倍调高至8倍；法定最低缴足资本额，则从3000万新元下调至1500万新元。
(四) 进一步完善金融法律体系
作为一个高度法治的国家，新加坡一直以来非常重视金融法律体系的建设。在亚洲金融危机发生后，根据进一步发展金融业的需要，新加坡政府不断制定新的金融法律，如《证券与期货法》、《支付体系监督法》等。
2001年10月5日新加坡国会通过了《证券与期货法》（SFA），该法首次将新加坡原有的证券业法、期货交易法、交易所法、公司法部份条文等，均并入同一个全新的法律中，以适应全球化、高科技浪潮及创新发展的需要。该法的实施确立了MAS作为证券与期货市场监管主体的地位。但随着《证券与期货法2005年修改案》的通过，MAS对交易所的处罚程序和规则日渐减少关注，日常的市场监管由新加坡交易所(SGX)来负责。该法还非常重视保护中小投资者的利益。如依据该法，MAS有权为了保护买卖证券的个人或为社会公共利益而禁止某些特定证券的交易。
随着金融业的不断发展，新加坡政府日益认识到支付体系对于金融稳定的重要性。在经历了多次的修改和完善后，MAS于2006年颁布了《支付体系监督法》。该法提供了MAS对有关支付体系和储值类支付工具进行监管的框架。该法的主要内容分为两大部分：一是对关系金融稳定和公众信心的重要支付系统的监管；二是对储值类工具的监管。
新加坡政府还根据需要并对原有的金融法律法规进行不断修订。如1999年8月4日，新加坡议会通过了《保险经纪法案》和《保险(修正)法案》，旨在进一步改善保险业的构架。如根据修改后的规定，MAS可以要求所有的保险经纪公司必须在6个月内达到新法案规定的有关条件，违者将可能被判3万元以下的罚款和3年以下的监禁。
（五）进一步完善城市基础设施建设
完善的城市基础设施对于国际金融中心的建设是十分重要的。在亚洲金融危机之前，新加坡的城市基础设施建设已经在亚洲名列前茅，但为建成世界级金融中心，亚洲金融危机后新加坡进一步加强了城市基础设施的建设，尤其是在交通和信息这两个方面的基础设施建设。
在交通方面，新加坡不仅重视道路、桥梁、机场等硬件的建设，更为重视的是通过加强软件建设，合理利用现有的交通基础设施。新加坡是世界上第一个在城区建立电子道路收费制度（ERP）的国家，该系统于1998年9月正式投入使用。自从ERP系统运行以来，新加坡高峰时期和全天的交通量都有很大程度的减少。数字显示，新加坡使用ERP系统一年后的日交通量就减少15%，7：30到9：30高峰时期交通量减少16%。
1999年，新加坡国家电脑局和新加坡电信局合并组成新加坡资讯通信发展管理局(IDA)，负责新加坡信息化建设的规划和实施。成立后，IDA不断推出新加坡信息化建设蓝图，采取有效措施提高全社会的信息化程度。2006年6月IDA向全球推出了其雄心勃勃的信息化建设蓝图的第五个版本——“智慧国2015”计划。这是一个为期10年的计划，政府共投资约40亿新元。其规划的愿景可以用一句话来形容，就是“利用无处不在的信息通信技术将新加坡打造成一个智慧的国家，一个全球化的城市”。
在信息化建设方面，新加坡政府也不是单纯地发展基础设施，而是将“修路”与“跑车”结合起来，积极应用新的信息技术。在金融监管方面更是重视信息技术的使用。例如在银行监管中，MAS参照美联储的信息管理系统，设计开发了自己的信息管理系统，该系统包括现场检查(MASBEP)、非现场分析(BIP)、风险评级(FIS/BO)、预警(RRD)、管理咨询(OTHERS)等功能。如现场检查系统存储了历年的现场检查资料、各项检察的操作程序，检查文本样式、所有监管法规等信息均录入电脑形成完整的电子档案供查阅；非现场检查BIP系统与商业银行实现联网，按照要求商业银行首先通过网络传输监管报表，然后通过纸介质报送，MAS的系统收到商业银行的报表后，自动进行处理，生成一系列评估报表，在此基础上监管局进行风险评级，提出监管意见和要求。
（六）不断调整税收优惠政策
20世纪60年代，新加坡的亚洲美元市场就主要是靠采取优惠的税收政策发展起来的，因此长期以来，新加坡政府一直非常重视税收激励政策的使用。在亚洲金融危机后，新加坡财政部门每年都要在其财政预算报告中公布对金融部门的税收鼓励政策。此外，根据现实的需要，新加坡还不断出台新的税收优惠政策。如2005年，为发展新加坡房产投资基金（S-REITs），出台了以下税收优惠政策：一是REITs 买卖房地产免征3％的印花税；二是REITs所分配收益免缴所得税，即不在REITs 的层面征收所得税，从而避免重复征税；三是国内和国外个人投资者均享有免交个人所得税的优惠；四是非新加坡本国的机构投资者投资REITs所得代扣税税率为10％，这一优惠自出台之日起连续5年不变直至2010年。
（七）重视国际化人才的引进和培养
亚洲金融危机发生后，MAS制定了一整套对策来壮大金融人才队伍。如成立高级金融人才的培训网络，着重向金融从业人员提供各种培训；设立金融业发展基金，以提高高级金融管理人员的专业水平与技能。另外，新加坡在招聘金融人才特别是高管层人才方面有开放的人力资源政策，以吸引到全球最优秀的人才，例如新加坡最大的商业银行——新加坡发展银行，其几任CEO都不是新加坡人。
亚洲金融危机后新加坡国际金融中心建设取得的成效
经过十多年的努力，虽然新加坡1998年蓝图的一些目标并没有完全实现，但是其在国际金融中心建设方面还是取得了很大成就，尤其是在资产管理市场、债券市场和外汇市场等方面。
（一）新加坡资产管理业务市场的发展
新加坡资产管理业务的国际化程度高，2005年，在其管理的资产中有 80%的资金来源于新加坡以外的市场，其中欧洲和美国二者共占有新加坡基金总资产的33%。
在此期间，新加坡房地产投资基金市场发展尤为迅速，成为除日本外亚洲最大的REITs市场。新加坡房地产投资基金市场还是一个国际化程度非常高的市场。2007年，在其17只产品中有10只为跨国REITs，投资于中国大陆、香港、日本、马来西亚、澳大利亚、印度尼西亚、越南、菲律宾、新西兰等国家和地区的房地产资产。
（二）新加坡债券市场的发展
亚洲金融危机前，债券市场在新加坡金融市场中的作用十分有限，而银行和股票市场则起着主导性作用。但在亚洲金融危机以来，MAS把精力集中在发展国内债券市场上，从此新加坡的债券市场有了迅猛的发展。2002底，新加坡整个债券市场规模就达到了1060亿新元(约576亿美元)，占到GDP的63.8%，这一比例位居东亚新市场国家的前列。
在此期间，新加坡的公司债券市场发展尤为迅速。虽然亚洲金融危机后新加坡开始审慎推行新元国际化政策，但公司债券大部分还是以非新加坡货币发行。2007年，以非新加坡货币发行的公司债券占到总发行额的80%，以新元发行的公司债券虽然上升16%，但也只有300亿新加坡元。
（三）新加坡外汇市场的发展
在亚洲金融危机后，虽然新加坡推出了一些措施促进其外汇市场的发展，但危机发生后初期一些金融机构还是纷纷将外汇交易部门转至悉尼、东京和香港，因此新加坡外汇交易额不断下滑，到2001年12月，新加坡的外汇交易额达到最低点。在那以后，新加坡外汇交易额出现了稳步增长。2006年国际清算银行的调查表明，2004年新加坡的外汇平均日成交量仅为425亿美元，东京却已经达到了530亿美元。而在2006年一项由新加坡及日本央行赞助的调查显示，新加坡现货外汇市场当年4月的日均成交金额为651亿美元，略低于东京的661亿美元。到2007年，新加坡已跻身于全球外汇交易量的第5位，其占全球外汇交易量的比例已达5.8%，与日本（6%）只有0.2%的差距。
对后危机时代上海建设国际金融中心的几点启示
在这次世界金融危机发生后，整个国际金融格局将会发生根本变化。在国际金融新格局下，上海将迎来加快国际金融中心建设的历史新机遇。总结新加坡在亚洲金融危机后加快国际金融中心的经验，无疑对上海是很有帮助的。笔者认为，在以下几个方面新加坡的做法是值得中央和上海市政府借鉴的。
（一）官商合作，共同制定并实施金融中心发展战略规划
亚洲金融危机后，对于国际金融中心建设中重大战略规划问题，新加坡非常重视官商合作，发挥各自的优势共同制定并实施。如1998年2月，新加坡竞争力委员会属下的金融与银行附属委员会发表了关于新加坡金融业调查报告书，向新加坡政府提出对金融业进行全面改革的55条建议，这些建议涵盖了新加坡金融业的7大领域。新加坡政府不久做出了反应，接受了该委员会所提出的大部分建议。而在新加坡国际金融中心建设中起重大决策作用的金融业发展咨询委员会中，其委员也包括银行家。
长期以来，在上海国际金融中心建设的重大规划中，中央和地方政府做了许多工作，但相对而言，业界人士却很少有机会参与到重大决策中。今后，为充分各自的优势，中央和上海市政府应创造机会让更多的业界精英参与到国际金融中心重大战略规划的制定中来。
（二）采取适合本国国情的金融监管制度
亚洲金融危机发生后，在东南亚其它国家和地区加强金融监管之时，新加坡却采取了适度放松金融监管的政策，将合规性的金融管制改为以风险管理为中心的金融监管。在这次金融危机发生后，美英等国政府都加大了金融监管力度。但是笔者认为，为加快上海国际金融中心建设，我国的监管制度不能人云亦云，盲目跟风，而应该根据本国情况采取合适的金融监管制度。
在这次金融危机中，我国的许多金融机构经受住了冲击，在一些国际性金融机构业务萎缩乃至倒闭的情况下却有了大的发展，说明我国的金融监管体系还是比较稳健的。笔者认为，当前在我国并不是监管不足而是监管过度，因此导致金融创新严重不足而使我国许多金融机构大而不强。因此，为加快上海国际金融中心的建设，在吸取美英等国在金融监管的教训基础上，我国应审慎地放松有关的金融监管。
（三）选择合适的突破口
亚洲金融危机发生后，新加坡按照“有所为，有所不为”的指导思想，根据实际情况把资产管理市场和债券市场作为建设世界级金融中心的突破口，并取得了很好的成效。对于上海国际金融中心建设的突破口，有些学者认为是发展分离型离岸金融市场。笔者认为，从国际金融发展趋势来看，离岸金融市场已走向衰落，因此这种选择的可行性值得商榷。在国际金融新格局下，结合上海实际情况，笔者认为可以选择两个方面作为突破口：一个是围绕着人民币国际化战略，大力发展面向海内外的人民币相关金融产品，成为人民币国际金融产品开发和交易中心；二是发挥上海的市场优势，以长三角发达的区域经济为依托，大力发展资产管理业务，成为亚太地区名列前茅的资产管理中心。
（四）注重软件建设，提升国际竞争力
亚洲金融危机后，经过十年的努力，新加坡国际金融中心的国际竞争力有了很大提升。在2008年9月26日公布的反映国际金融中心国际竞争力的“环球金融中心指数”(Global Financial Centre Index，GFCI)报告中显示，新加坡(701分)已排名第三，与排名第一和第二的伦敦(791分)和纽约(774分)国际金融中心的差距也在不断缩小。而在在2009年3月份公布的报告中，上海在排行榜上排名第35，反而比国际金融危机发生前下滑1位。与其它国际金融中心相比，上海的一些硬件设施并不差，但软件建设还有很大差距。如在上海的交通建设中，近年来硬件确实有了很大提高，但交通拥挤问题并没有得到改善，主要原因在于软件建设跟不上，没有充分利用硬件设施。信息化建设也是这样，并没有很好地将“修路”和“跑车”结合起来，造成信息化设施的利用效率低。因此，上海应加强软件建设，提升国际竞争力。
（五）发挥税收激励政策的作用
包括新加坡在内，世界上许多国际金融中心都非常重视税收的激励作用。与其他国际金融中心相比，上海的税负尤其是金融业的税负是比较高的，因此上海今后应积极向国家争取税收优惠政策。为此，应在即将展开的我国营业税的改革中上海应该争取先行先试，以降低金融业的税负。对于重点发展的金融业务采取税收优惠政策加以激励，如航运金融是连接上海国际航运中心与国际金融中心建设的纽带，因此应采取对银行船舶贷款业务营业税采取减税政策以加快其发展。（完）
文章来源：《亚太经济》（本文仅代表作者观点） 本篇编辑：魏琪
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