|
摘要：土地确权是有关国计民生的大事，明晰承包权关乎民生，明晰经营权关乎国计。进一步来说，明晰承包权关系到社会保障系统的建设，是“兜底”工程。明晰经营权关系到农业的发展，新型社会关系的建设，是“拔尖”工程。 土地是一个国家的根本，也是广大人民群众，尤其是农民群体所赖以生存的基本生产资料。在本届三中全会召开之际，土地问题又一次成为了海内外各界人士的关注焦点。会不会改革、怎么改革，今后农业向哪个方向发展，成为了人民群众热议的话题。对于这个问题，强坛和您一起探讨。 目前，农村土地制度因为历史和现实的诸多原因，情况比较复杂。为了深入贯彻农村的养老制度改革，推进新农村建设，大力优化配置农村劳动力资源，解决农村土地资源流转的问题，解决目前城乡二元体系所造成的一些弊端，进行农村土地制度改革，势在必行。 自十七大召开以来，尤其是在2008年十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后，提出了加强农村制度建设；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加快发展农村公共事业的目标。在此之后，土地确权和土地流转，就成了改革的重点。现阶段农村土地的问题，其突破点在于土地流转，关键点在于土地确权。 进行改革，目的是土地流转，首先要做的就是土地确权。土地确权的好处就是可以明晰地权预期，就是让人能够明白，几十年之内，这块地上种什么，谁说了算；收获之后，怎么分配的问题。搞土地确权，首要任务就是要搞懂，要确什么权。
土地确权，确什么权？ 确权，主要分为三大部分。要明晰所有权、明晰承包权、明晰经营权。 农村土地，主要指的是农村的耕作用地，也就是耕地。根据我国法律，除森林、滩涂、河流、沙漠、荒山荒坡以外，农村耕地的性质是集体所有制。也就是说，这块耕地不属于任何个人，而是为全体村民集体所有。从这一点上来说，所有权从来是非常明晰的。 自从改革开放以后，农业实行了家庭联产责任承包制，每家每户都从村集体承包一块地，有较长一段时间的稳定承包期。在这段时期内，农户可以根据需要自由安排耕种作物种类、时间。这个属于承包经营权。需要明确的是，不得私自变更土地用途，也就是说，耕地只能是耕作用地，不能私自建设住宅、工厂、商店等其他建筑物。 最近几年，由于社会客观现实，出现了承包经营权分化为承包权和经营权的趋势。 随着社会快速发展，城市化水平不断提高。有很多农村富余劳动力进城务工，还有一部分人在城市安定下来。这样，农村的一些土地就闲置出来。为了不使良田撂荒，农村自发地出现了一种情况，有一些农户通过亲朋好友或者其他关系，以租赁、借用等方式经营使用别人家的土地进行农业生产，而自己只保留对耕地的承包权。在收获期后，给予土地承包者一些经济上的补偿。于是，在很多地方就出现了“种粮大户”、“蔬菜大户”。这些土地实际的使用者就有了明晰该耕地的经营权的诉求。 所以，由于历史与现实原因，土地权益就分化为以上三个部分，这就是土地确权的工作内容。
土地确权是土地流转的基础与保障 农业，总是要实现现代化的。现代化农业与机械化农业的一个特征就是规模经营。规模经营也是产生现代农业的一个必要条件。像中国几千年以来的耕作模式已难以适应时代需求了。随着农民大量进城，从事农业劳动生产的劳动力减少；而城市人口增加，意味着粮食蔬菜与副食品的消费人口增多；并且随着经济发展、人民生活水平的提高，个人粮食消耗量在不断地增多；这“一少两多”，就促使我们要找到一条劳动力数量投入较少、单位亩数出产较高的新型现代化农业生产的路子来。 现代化农业要求生产单位有一定规模的土地资源，才能进行规模生产。种粮大户也好、农业公司也好，都需要从现在的农户手中，通过土地流转，进行土地的集中，才能进行农业的集约化生产。要实现这样的生产方式，就要在土地流转上做文章。 很多外出打工的农民，家里的地就没有精力来耕作，所以也在迫切需求寻找一个土地使用者，以获取一定的收益。这也要在土地流转上做文章。 因此，土地流转势在必行。 农民还没有纳入城市低收入保障系统之内，土地对于他们来说是生活保障的重要组成部分。土地流转出去了，要保证农民能够如数收到流转土地的收入，势必要对农民的权益进行确认。作为土地流转的转让方，是有非常强烈的土地确权需求的。 农业不同于其他产业，春种秋收，寒来暑往。它是一个生产周期较长的产业，粮食与蔬菜的生产周期相对来说较短，春种秋收，基本上生产周期是一年。若是生产水果、干果等经济类作物，投入-产出周期是以五年甚至是十年计的，而且效益期也相对较长，也是以十年计的。这种生产特性就决定了，农业生产者必须有一个时间较长并且稳定的经营权。 规模化农业生产，目前来看有三种形式的可能，第一种是类似于“种粮大户”那种以家庭为单位的扩大化生产；第二种是以农业公司为经营主体，雇佣农民为生产者的公司化生产；第三种是以扩大化生产的农户为单位，以农业公司提供技术支持与销路，用高级的、新型的农业合作社或互助组为生产联盟的生产方式。 因此，土地流转的接收方，也是有非常强烈的土地确权需求的。
土地确权中需要注意的问题 在这三个确权部分里，最简单也最明确的是所有权的确定，最重要的是承包权的确定，最困难的是经营权的确定。 根据法律规定，所有权属于村集体。明晰所有权的归属，对于巩固土地公有制的法律基础有重大意义。 承包权针对的是现在土地承包者，明晰承包权可以保护最广大农民的利益。因此说是最重要。目前来看，土地承包者还是农村里的千家万户。随着社会发展，有些耕地要被征用为建设用地，服务于城镇化进程。有些耕地则要进行集中耕作，服务于农业现代化。那么，这些农民的手中就不直接握有土地了。在几千年以来的中国历史上，土地是农民之根，所有吃的、穿的、用的，都是从土地中直接或间接生产收获的。一言以蔽之，土地就是农民的保障。因此，明晰产权的归属，才能保护好广大农民的长期利益，为农民建立可靠保障。 而经营权则针对着农业经营单位。耕地进行流转之后，根据固有规划，明确土地用途。作为建设用地的可以退耕，不允许变换土地用途的，要坚决保持原有的耕地属性。农业经营单位接收土地后，在从事农业生产的前提下，要求拥有一个长期的、稳定的经营权，才可以安心生产，扩大经营。因此，明晰土地经营权的归属，对于将来的农业生产、粮食安全、副食品供应的方面有重大意义。 这两种确权，本质上都是在推动新农村建设、推动城镇化建设、推动社会发展，推动人民生活水平的提高，在根本上是不冲突的。然而，施政是有先后顺序的，在政策的具体执行过程中，总会遇到这样那样的问题。 如果在执行过程中只重视经营权而忽视承包权，那么农民得不到保障，这就与我们的“为人民服务”的宗旨背道而驰。 如果在确权过程中忽视甚至是打压了经营权呢？那么土地的使用者就会变成弱势群体，难以长时间、大规模地开展农业生产。目前在农村中，也存在一些去世老人不注销户口，继续承包土地的情况；还有城镇居民冒领土地，“吃空饷”，造成了很坏的影响。如果我们在土地确权的过程中，把一些人也错误地囊括进去，让他们遥控干预村庄里真正从事农业经营的真农民，那就是对农业的不负责，也是对社会发展的不负责。
土地流转中需要注意的问题 农村土地流转后，相当于“三权分离”：经营权归受让方，承包权还是归承包农户，所有权也还是属于集体。流转后的土地，仍然只能用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益，如租金、股份分红等。 在土地流转的过程中，很重要的一点就是要进行土地的用途管制。土地的用途管制与土地确权是相辅相成的关系，只有明确了土地用途预期，才能有效保护失地农民的利益，才能保护日后农业的发展。按照耕地流转的标准给予了失地农民补贴，那么被流转的土地就只能用作耕地。如果通过规划征地，要转为建设用地的，就必须按照建设用地的补偿标准补贴农民。防止出现补贴按照耕地补贴、转眼间却以建设用地的价格把土地出让给开发商的情况。短期内变更土地用途的，要按照市场标准追加补偿，这个期限不能太短。补偿标准的划分是按照规划分大片区确定，具体到每一片区内每亩地的补偿，左邻右舍的标准要相同。土地的用途管制一定要严格，要有一个远期规划，确定之后不能变更。 根据2013年中央1号文件规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。在流转过程中，要根据自愿有偿的原则，有序流转。我们要牢牢按照历年中央1号文件的精神办事，要坚定不移地按照建设社会主义新农村的道路走，这样才能守住十八亿亩耕地的红线，这样才能保障农业的发展和农民的权益，这才是对子孙负责的态度。
推进大农业，践行中国梦 本届三中全会召开之前，农业问题是社会各界热议焦点。我们一直倡导，在改革中出现的问题，要通过深化改革来解决。发展不平衡的问题，要通过对弱势地区、弱势产业的加快发展来解决，对于农业问题，也是如此。 在农业问题上，我们要注重公平，也要举起效率生产的大旗。只有明晰了承包权，有保障预期，土地的承包者才会愿意将手中的土地流转出去，去从事其他工作以提高生活水平，农民的利益才能得到保障；只有明晰了经营权，有收益预期，真正种田的人才会愿意去种田，我国的粮食安全与副食品供应才能得到保障，农业才能走上健康、良性的发展道路。 而且，土地问题也不仅限于农业问题，它还事关农业人口的社会保障问题，加快推进城镇化建设问题。根据2013年中央1号文件精神，要有序推进农业转移人口市民化。什么是农业转移人口呢？就是在生产力发展过程中，农业所需的劳动力大大减少了；在城市化进程的过程中，第二、第三产业所需求的劳动力大大增多了。在这一减一增的过程中，有大量的农业户籍人口从事了非农业工作，这就是农业转移人口。 因此，土地确权、土地流转这两个工作要配合城镇化建设和社会保障这两个工作来做。借此机会，我们要提高农业生产效率，推进人口有序转移。如果过分抬高承包权的收益预期，把转移出去的人口再转移回来，就是对城镇化建设的不负责。我们也要把农业转移人口的保障工作做好，不能丢掉，如果压低了承包权的收益预期，就是对人民的不负责。总之，在土地工作上，要盘活存量，用好增量，多管齐下，下好全局一盘棋。 土地确权是有关国计民生的大事，明晰产权关乎民生，明晰经营权关乎国计。进一步来说，明晰产权关系到社会保障系统的建设，是“兜底”工程。明晰经营权关系到农业的发展，新型社会关系的建设，是“拔尖”工程。一言以蔽之，我们既要让农民“有的吃、吃饱饭、吃得好”，也要让“耕者有其田，后土能稼穑”。说到底，我们要捍卫真正劳动者的利益。 让我们团结一心，深化改革，努力践行中国梦！ |
|
|
