芜湖的想法和办法——安徽省芜湖市农村土地使用制度综合改革调查

芜湖的想法和办法——安徽省芜湖市农村土地使用制度综合改革调查

发布时间: 2014-01-07 00:00

记者  李  倩    黄  薇    通讯员  许礼华 早在2000年，安徽省芜湖市成为国土资源部正式批准的全国第一个农民集体所有建设用地使用权流转试点。摸着石头过河这十三年间，芜湖市集体建设用地流转探索了一系列的制度和办法，基本达到工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中、盘活农村土地资源，促进城乡统筹发展、提高农民收入的目标，试点经验得到了国土资源部的认可。芜湖的探索一直没有止步。近年来，在规范农村土地流转中探索征地制度改革，成立新型集体经济组织，促进农村组织方式和生产方式转变，宅基地有偿使用，建立城乡统一的建设用地使用权等方面的实践探索，标志着芜湖市的试点走向农村土地使用制度综合改革之路。然而，芜湖的想法和办法始终被框定在“试点”层面，芜湖人深感“如果顶层制度设计不加以调整，很多问题就没办法得到根本解决。”就在我们结束对芜湖的采访一周后，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（文中简称《决定》）发布。“加强等曾设计和摸着石头过河相结合”、“使市场在资源配置中起决定性作用”、“完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”等重大决定，正是从根本上解决问题的想法和办法。——题记 上篇：土地承包经营权流转探索试验区里的那些“试验” u            根据企业投资现代农业的规模以及流转规模，限定一定比例的流转土地，以只征不转的方式实施征收。、u            成立土地流转合作社，以“确权不确地”方式流转土地。“能不能赶快把问题问完？”朱国球与记者商量。对于他来说，显然，侍弄公司的苗木比接受记者采访更重要。52岁的朱国球是安徽省芜湖市南陵县许镇镇大浦新村农民，公司里一份苗圃管理的工作，每月给他带来1800元的收入。公司指的是安徽鲁班投资集团下属的国家级农业产业化龙头企业—芜湖东源新农村开发股份有限公司。公司在哪？公司救灾大浦新村里。朱国球一家原先所在的村叫阮村。2007年，阮村和其他临近的两个村一起作为大浦试验区，成为安徽新农村建设示范点。试验区总规划面积16平方公里，涉及3个村33各村民小组，总人口6900余人。按照“政府引导、企业运作、村企共建、政策创新、产业推动”的模式，由东源公司投资建设，共分为土地流转、居民点安置、基础设施建设、高科技农业、观光农业等几个板块。拿朱国球一家来说，他家原来拥有两套旧房，面积分别为80平方米和110平方米，供其本人和小儿子居住，拆迁安置中朱国球分得一套153平方米的连体排屋，一套90多平方多层住宅楼，并享受1.5万元安置户头补助。小儿子朱衣祥分得一套153平方连体排屋以及镇安置点内一套120平方的多层住宅楼房，并享受1.5万元安置户头补助。朱国球原拥有土地3.8亩，其中的2.2亩土地流转给了东源公司，但仍享有国家的有关农业补贴。据统计，大浦试验区目前共流转土地总面积9516亩。朱国球妻子已满50周岁，已领取每人每月220元的低保。该户所有成员均由公司缴纳农村合作医疗保险；朱国球小儿子已纳入城镇职工养老，公司分别一次性补贴社保资金每人约1万元。如今的大浦村，不仅是新型农民社区，农民享受小洋房、亿元、幼儿园等配套齐全的生活，而且还成了国家现代农业示范区，组培中心、驯化中心、自动化育秧育苗生产中心、食用菌研究所等俨然现代农业范本。村里的有机果品采摘园、生态美食园更吸引了众多爱好乡村休闲旅游的城里人。国土资源部政策法规司司长王守智强盗：“土地承包经营权流转必须保证原有的承包关系不改变，这是一条高压线。承包经营权可以流转，但所有权就是集体的，使用权就是农民的，农用地的性质也不能改变。”记者点评：调研采访大浦村试验区，我们格外关注试验前后用地结构的变化，如果耕地减少了，建设用地增加了，试验也就走偏了，据鲁班集团董事长汪锡文介绍，自2008年以来通过土地置换项目，共拆除复耕原有村庄总面积790亩，以安置450余户，安置房、学校、幼儿园、村委会等建设用地占地总面积465亩，节约土地325亩。原来的1616亩荒地、低洼地，通过整治变为标准化良田，至今已经建成近2万亩高标准基本农田。农用地的流转中，为了保证国家粮食安全，针对当前的土地承包经营权流转中非粮化倾向，对流转也应设定一定的条件。据汪锡文介绍，试验区运作至今，企业已经通过银行贷款、自筹资金、国家补助以及土地整治项目等累计投入资金13亿元。企业赢利情况如何？汪锡文实话实说：“现在主要是靠旅游服务业来补贴农业收入，农业暂时还没有成气候，效益还在慢慢显现过程中。”眼下，正让汪锡文心里打鼓的事也和此有关。现代农业投入大、见效慢，而东源公司投资经营现代农业的土地主要流转自农民，按照《农村土地承包法》规定，流转是有期限的，也就是第二轮承包期的剩余年限。一旦承包权到期农民要收回，企业的投资不就“打水漂”了？芜湖市国土资源局局长向继辉将此称为社会资本面临的土地流转“履约中的风险”，在他看来，即便在承包期限以内，企业也面临“履约中的风险”——假如眼见企业经营状况很好，流转方不履行协议要收回土地自己经营怎么办？芜湖市提供了一种思路：能否探索“只征不转”，就是不改变农用地的用途，由政府把土地从农民手里征来变成国有，然后再供应给企业，如此以来就使企业脱离了和农村集体经济组织的联系，或者说与承包经营权的关系。这样，对于社会资本来说，柒月关系更加稳定。向继辉建议，具体在操作工程中，可以参照设施农用地管理的有关规定——允许一定比例的生产设施和附属设施等配套建设用地，比照农用地管理——根据企业投资规模、投资强度以及流转规模，限定一定比例的流转土地以只征不转的方式实施征收。记者点评：十八届三中全会《决定》指出，非公有制经济也是社会主义市场经济的重要组成部分。促进土地承包经营权流转，推动规模经营和现代农业发展过程中，不仅农民的利益需要保护，优质资本的合法权益也理应得到保护。以往的只征不转政策针对的是城市规划范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地（比如国有农场、林场等），根据法定权限收为国有，但不改变其原有用途。如果为了适应现代农业发展的需要，把这项制度使用的外延扩大至土地流转中，需要格外强调的是，其红线和前提是农民自愿并且不改变农用地用途。“使用权和承包经营权不统一，在所有权里也没有把使用权剥离出来，只征不转恰恰是把使用权剥离出来，一次将使用权和承包经营权全部补偿到位。”南陵县国土局副局长朱和保从土地产权体系研究角度出发，提出了自己的看法。他认为，承包经营权部署以法律的形式而是契约的形式存在，它是从使用权派生出来的，而不是全部的使用权，因此承包权不能代表使用权，承包经营权的流转并不是使用权的流转。这正是制约农地规模化经营的一个瓶颈。当前，亟需在法律上明确经营权流转后，使用权同时随之流转。如同集体建设用地使用权的流转，朱和保认为，芜湖现在探索的正是集体农用地使用权的流转。“弱化所有权，强化使用权，试点就成了。”业内专业认为，农用地应该包含所有权、使用权、经营权。在颁发集体土地所有权证的时候，同时要明确集体农用地使用权的归属。记者点评：流转的前提是产权明晰、权能清楚。集体土地产权制度研究是建立和完善集体土地使用权流转机制的核心问题之一，也是切实保护农民土地财产权益的关键。尽管已经经过多年的实践探索，但是农民到底拥有什么权利、权益到底如何体现等疑问在理论、法律层面仍没有清晰完整的答案。以三中全会《决定》精神为指导，修改《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等有关法律的首要准备就是加快土地权利体系研究，包括集体土地产权主体、产权权能内容、产权实现形式等。大浦社区在安置区内，将一部分农用地转为集体建设用地，用来安置原来三个村农民。而按照法律规定，只有本集体经济组织内的成员才能申请宅基地，实际上“社区”这个形式仍然是把所有权弱化。但是问题随之而来。大浦社区在法律上能否作为集体经济组织？这是当地农村土地使用经济制度综合改革的又一个困惑。朱和保告诉记者，尽快确权登记发证中集体土地所有权应该尽量下沉，能到村民小组的要尽量到村民小组，但南陵县在颁发集体土地所有权证时全部发放到村，而没有发到村民小组一级，原因就在于当地的村民小组不具备农村集体经济组织独立核算的性质，而村本身是自治组织，也不具备集体经济组织的职能，所以就发到了“某某村集体经济组织”。“实际上，这个集体经济组织是空的。”在南陵县的另一个村——三里镇双河村，这样的困惑已经得到了彻底解决。2008年，双河村成立土地流转专业合作社，合作社成员共同出资50万元，在工商行政管理局进行了注册登记，并且制定了合作社章程、社员盈余分配制度、监事会理事会等多项管理制度。社员们以“确权不确地”的形式流转土地承包经营权。据向继辉介绍，所谓确权不确地，就是土地承包经营权是农民的，但具体位置不定，把这些权利集中在一起，通过股份化合作设统一对外流转。这样土地流转就由一家一户变为由一个有机的公司化的组织来运作，更有利于保护农民的权益，更有利于适度规模经营。农民不仅享受规模流转的收益，还能分享公司化运作的利润、分红。流转给工商资本后，农民成为产业工人，还有工资性收入。记者点评：“确权不确地”，实际上是农民以股份的形式体现自己的承包经营权，原家庭承包关系并不改变。“确权不确地”加速了农业生产要素流动，提高了土地承包经营权流转的效率。十八届三中全会提出要加快构建新型农业经营体系，农民专业合作社既是一种新型集体经济组织，也是一种新型的农业经营组织形式，其带有的集约化、专业化、组织化特征，使农民克服了自身小规模经营的弊端，有利于对农民权益的保护，同时与农村经济组织方式、农业规模经营相适应。当然，既要看到合作社的好处，也要明确成立合作社的前提是农民自愿自治，政府不可强制，只能引导。 中篇：集体经营性建设用地 使用权流转探索升级之道与制度之门 u            流转必须符合规划和用途、产业政策以及节约集约用地准入条件。u            流转收益分配从农民拿小头，调整为主要归镇、村两级所有。u            融资难，让集体经营性建设用地价值大打折扣。建立城乡统一的建设用地市场，当务之急是修改法律，突破制度性壁垒。早在2000年，安徽省芜湖市成为国土资源部正式批准的全国第一个农民集体所有建设用地使用权流转试点。2003年国土资源部在芜湖召开了试点总结研讨会，芜湖坚持以保障农民土地财产权为根本，已编制和实施高起点的规划为前提、以盘活存量建设用地为主题、以依法办事规范操作为基础等经验得到了认可。之后的十年，芜湖集体建设用地流转走上了深化、升级的道路，在集体建设用地与国有建设用地同地同权的实现路径、流转收益分配调整、在流转乃至流转中的节约集约利用等方面不断探索。集体经营性建设用地流转中如何处理好政府和市场的关系？国土资源部部长姜大明指出：“由于建设用地的不可逆转性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见手的作用，也要发挥看得见的手的作用，两手都要抓，两手都要硬。”“集体建设用地的流转必须在政府的主导下进行，不设条件的流转入市，可能产出并不好。”据向继辉介绍，芜湖市对集体经营性建设用地参照国有建设用地，纳入整个建设用地管理范畴。《南陵县集体建设用地流转管理暂行办法》明确规定：流转的集体建设用地，必须符合土地利用总体规划，遵守土地用途管制。集体建设用地用于经营性用途以及有两个以上意向用地者的，实行公开交易；初次流转最高期限不得超过相同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限；初次流转的价格不得低于当地征收同类土地的补偿标准；再次流转的价格按市场评估价确定；流转土地经批准改变用途的，原则上按市场价补交土地出让金；具备收回条件的，收回原土地使用权后重新招拍挂出让等。据向继辉介绍，在芜湖市，大部分集体经营性建设用地位于省级开发区以内、因此流转除了必须符合规划和用途管制外，还要符合产业政策和开发区在投资强度、容积率、税收贡献等节约集约用地方面规定的准入条件。他还透露，芜湖市国土局最近正在和法院等司法部门进行沟通，如果债权债务纠纷中涉及集体经营性建设用地，在司法处置前，法院应与国土部门协商一致，而不能直接处置。“这些办法的目的都是把集体经营性建设用地用好管好。”记者点评：十八届三中全会《决定》强调建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地入市还要以严格用途管制、符合用地规划为前提。也就是说，集体经营性建设用死不仅要享受与国有建设用地的同等权利，也要履行同样的义务。只有实行统一规划、遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，才能形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。集体经营性建设用地流转入市，必须由政府主导，关键问题在于主导，关键问题在于怎样主导。政府的主导不是用行政的力量直接干涉，真正科学的方向是以用途管制、规划等政策来引导流转——把规划做好，把用途管制住，同时严格登记制度，非法入市的不给登记，使买的不敢买，卖的不敢卖。南陵县国土局局长程晋华告诉记者，实际上，近年来集体经营性建设用地流转的规模和数量并不大。虽然同地同价同权一直是集体建设用地流转试点探索追求的大方向，然而，实践中遭遇诸多制度性壁垒，很难实现同价同权。集体建设用地的价值如何体现？一个重要的考量标准就是能否抵押贷款融资、能否处置，而不仅仅是停留在企业财务报表上的一串数字。为此，芜湖市国土局积极和当地人行等金融部门会商，推动农村集体建设用地抵押贷款。据程晋华介绍，“尽管金融部门也发文了，但坦率的说，实际能抵押贷款的非常少，与巨大的社会需求相比是杯水车薪。主要还是有决策权的地方银行在做这类抵押贷款业务，而国字头银行的抵押贷款审批权在上级，上级银行往往出于对实现抵押权风险的担忧，而不批准抵押。”按照《土地管理法》、《担保法》等现行法律规定，集体建设用地只能在集体经济组织内进行处置，这个屏障无法突破。即便可以抵押，评估的价值也比国有建设用地低几成，其上建设的房屋的评估价值也不例外。企业宁可选择更加安全、更有保障的国有土地使用权。程晋华告诉记者，早些年的流转中，一些大型企业尤其是国有企业不太愿意用集体流转的土地，主要是一些中小型企业为了降低成本，选择流转集体建设用地。但是，近年来，一些流转到集体经营性建设用地使用权的中小企业夜纷纷要求改为由政府征收，然后按国有建设用地招拍挂出让。在南陵县近年来流转的100余宗共计1500亩土地中，已有近一半征为国有。记者点评：融资难，让集体经营性建设用地的价值大打折扣，集体经营性建设用地流转的市场萎缩甚至停滞。农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价，无疑是一项复杂的系统工程，当务之急是加快推挤相关法律法规的修改，包括《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等，在法律上真正破除城乡二元经济结构桎梏，给集体经营性建设用地和国有建设用地同等的名份，同等的待遇。唯有如此，才能建立一个真正的城乡统一的建设用地市场，而这个市场所能产生一系列积极影响，不仅是有效保障农民财产权，同时也将形成真实反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，大打提升土地资源的配置效率。合力确定和分配流转收益一向是集体建设用地流转的核心问题。芜湖在流转之初，流转收益由市、县（区）、乡（镇）、村集体经济组织四级分享，分成比例是1：2：5：2，农民得到的是小头。近年来，芜湖市以切实保护农民土地财产权为原则，把更多流转收益留给了农民。目前经评估测算，芜湖市的流转收益金按不同区位，由最初的1~3元/平方米，逐步调整到4~6元/平方米，分配比例则调整为县（区）、乡（镇）、村集体经济组织三级按按1：4：5比例分成，流转收益主要归镇、村两级所有。“镇一级政府因为在基础设施方面进行大量投入，确需一定的回报。”向继辉向记者解释。记者点评：以农民利益为先为要，是集体经营性建设用地流转收益分配需要牢牢把握的原则。十八届三中全会《决定》突破了以往只有城市规划圈外的集体经营性建设用地才可以流转的政策，缩小了征地范围，拓宽了农村集体经营性建设用地市场发展的空间，本意在于赋予农民更多更长久的土地财产权益。如果没有合理的分配机制，农民不仅不能获得更多的土地财产权，反而可能失去的更多。同时，必须制定严格的集体建设用地流转收益管理制度，保证收益来自于集体，最终用于集体，防止挪用与流失。 下篇：宅基地流转探索“特殊”的财产权，“慎重稳妥”实现更多的权利 u            目前盘活宅基地以增减挂钩为载体，没有项目，结余的建设指标就不能利用。u            在保证耕地不减少质量有提高、建设用地不增加的前提下，应允许村集体经济组织在本村范围内调整建设用地布局，实现“自我占补平衡”。u            增减挂钩节余指标跨县流转，必须保证指标收益最终归农民所有。2010年芜湖市在推动农村土地流转中，开始启用一个新的重要抓手——土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩。这一年的8月，芜湖市全面启动“土地整治工程”，通过实施土地开发复垦整理和城乡建设用地增减挂钩（置换）试点项目，对田、水、路、林、村、房进行综合整治。截至目前，芜湖市共申报国家和省级土地整理项目11个，总规模15.92万亩，新增耕地面积8341亩，总投资2.63亿元；2008年以来，芜湖市共实施完成市、县级开发复垦整理项目共393个，面积3.8万亩，新增耕地面积5.8万亩，总投资3.5亿元。实施城乡建设用地增减挂钩试点项目31个，获取挂钩周转指标7200亩。土地综合整治为土地流转和适度规模经营创造了有利条件。据统计，至2012年底，全市农用地流转总面积47.6万亩，占承包耕地面积的23%。50亩以上规模流转15.87万亩。500亩以上规模流转大户65个，面积6.21万亩。土地综合整治的功能又不只如此。“这个抓手实际上解决了工业化城镇化缺地、新农村建设缺钱、耕地保护缺动力、统筹城乡缺抓手这四个问题。”向继辉认为。土地综合整治发挥的多重功能，很大程度上是因为整治涉及农村一种特殊的集体建设用地即宅基地。像全国其他地方一样，芜湖市也存在建设用地“双增加”的现象——农民进城后，城镇建设用地增加；从村宅基地不退，符合分户条件的，又申请新的宅基地，没有建设用地指标的就形成违法用地，宅基地总量不减少反而增加。通过土地综合整治退出来的宅基地，既可以在集体经济组织内部使用，分配给满足申请资格的农民使用，也可以通过增减挂钩项目把指标拿到城里使用。记者点评：“双增加”现象的根源在于，宅基地作为农民的一种福利，只有使用权，价值无法体现。建立退出机制，有助于实现对宅基地的有效管理，有助于维护农民的宅基地用益物权。据芜湖市国土局的调研，当地农村基于合法继承形成的一户多宅现象并不少见，这个群体对于宅基地有偿退出有强烈的意愿（也是这个群体，对于通过宅基地低压贷款获得更多财产性收入意愿较为强烈）。然而，目前盘活宅基地主要依靠增减挂钩项目，没有项目作为载体，节余的建设用地指标就没法用。盘活农村宅基地能否不局限于增减挂钩项目？芜湖提出一种想法——允许农村宅基地的自我占补平衡。所谓宅基地自我占补平衡，是指农村一些年代比较久远的宅基地可能不符合规划，需要按照新的规划来建，原来的榨季第要复耕。在耕地不减少、建设用地总量不增加的前提下，允许农民自己调整宅基地的位置。复垦后将节约的零星指标集中统一使用，指标收益归集体经济组织所有。提起宅基地管理，程晋华想说的话太多。“农转用不能解决合法住房需求的，只能通过增减挂钩项目来解决，但是增减挂钩项目指标就那么多，一些农民因为没有被纳入项目区对国土部门很不理解，而国土部门只能给他们反复做解释。”在上报国土资源部的芜湖市农村土地使用制度综合改革试点方案中，芜湖市的思路是以市场方式促进就是鼓励宅基地有偿退出，对退出宅基地的给予补偿和奖励。农民放弃拆基地后，不影响其农村集体土地承包权益，不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。在保证耕地不减少质量有提高、建设用地不增加的前提下，允许村集体经济组织在本村范围内对建设用地布局进行调整。探索宅基地“有偿退出”，而非宅基地“流转”，更非宅基地“入市”，这正是国土资源部在宅基地使用制度改革上的一贯提法。部政策法规司四张王守智认为，这也符合十八届三中全会改革完善宅基地制度的原则，即谨慎稳妥。“在农村土地使用制度改革进程中，农民宅基地的流转不能作为一种个体性、自发性的流转，而应该放到城乡统筹过程这个大的平台和视野中。紧扣城乡统筹这个主题，通过建立农民多余空闲宅基地的有偿退出激励机制，达到保护农民权益、增加耕地面积，提升城乡建设用地使用效率的多重目的。”“十八届三中全会《决定》将宅基地明确为农民的财产权，但是这种财产权和其他的财产权并不一样”，王守智认为，“宅基地是农民依据自己的农民身份划拨而来的，在宅基地制度改革中一定要强调宅基地对于农民生存立命之本的特殊意义。”记者点评：对于农民零散的宅基地，既要改善居住条件，又要保障农民宅基地财产权利，对于农民闲置的宅基地，既要能够收回来，使其流动起来，又要保障农民宅基地权利，在技术上，确实是个比较棘手的难题。十八届三中全会《决定》强调，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、转让等。在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，这正是未来改善完善宅基地制度的方向。向继辉认为，就增减挂钩项目本身来讲，本着充分体现农民节余的指标只能在本县域内进行流转，如能允许跨县在更大范围内使用，将能更加充分显化指标的极差收益。当然，跨县域流转的前提和原则是指标收益必须确保返给农民集体经济组织。事实上，在国务院2010年1月批准实施的《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中，示范区获得了一项特殊的土地政策：“允许城乡建设用地增减挂钩只包在示范区内调剂使用。”芜湖作为示范区的核心城市之一，呼吁这项政策能够尽快落实。指标限定在县域内使用，制度设计者的主要初衷是为了保证中小城市的用地需求，促进中小城市发展，跨县域流转可能造成建设用地指标向大城市过度集中。这种担忧确实有其合理性。在制度设计上，也许有办法避免这种情况。例如，芜湖市规定，土地整治取得的建设用地指标除满足项目区农民建房、农村基础设施和公共服务设施建设外，预留不少于10%指标用于项目区非农产业发展建设。“类似这种思路，可以规定挂钩指标必须留存一定的比例用于本县”，向继辉建议。记者点评：增减挂钩实质是通过对土地利用格局的优化，为突破计划经济思维下土地资源配置方式寻得一条出路，出于多种考虑，政策上进行了诸多限制，随着实践的发展，一些过细、过于僵化的环节有必要做出调整。实施增减挂钩，应讲监管的重点聚焦在指标收益的去向，不论是跨县，抑或是在更广阔区域内使用，都必须保证指标收益最终归农民所有。