关于群体性事件的预防与处置

  

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    交通拥堵已经成为当今社会城市发展的顽疾，阻碍了城市的经济发展，阻碍了居民生活品质的提升，也阻碍了我市创建国际旅游城市的脚步。市公安局交警支队党委书记、支队长张春华把治理交通拥堵工作提升到一个理论高度，曾先后三次撰文，从不同方面对各种原因造成的交通拥堵问题进行了深入的理论研究。《关于群体性事件的预防与处置》一文对群体性事件引发的交通拥堵问题进行了深入的阐述，并提出了切实可行的解决办法。

    关于群体性事件的预防与处置

    张春华

    随着我国各类体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，原有的社会结构和利益关系随之不断变化，特别是城市化进程的日新月异，从而引发了一系列的社会矛盾，并导致了群体性事件的多发。仅以承德市为例，近两年来群众因拆迁、拖欠工资等问题聚集市区主干道路口，造成交通堵塞突发性事件增多，严重影响了社会稳定，给市区道路交通带来了巨大压力，影响了我市作为历史文化、旅游名城的良好形象。作为维护国家安全利益的人民公安警察，我们很有必要对群体性事件的预防与处置工作进行深入研究，探索一整套行之有效的群体性事件防范和处置体制，维护良好的社会秩序，保障社会稳定。下面，就公安机关特别是公安交警部门群体性事件预防、处置工作谈几点看法。

    一、当前群体性事件的成因与特点

    （一）从种类上分析主要有以下六种成因：

    1、民间纠纷。

    2、企业改组改制兼并破产。

    3、旧城改造、土地征迁。

    4、生产、交通、医疗、环保等事故。

    5、对有关部门改革政策不满。

    6、因执法而引发的事件。

    （二）群体性事件的特点：

    1、数量逐年增多。由于诱发群体性事件的成因增多，近几年来我市的群体性事件的数量有增无减。

    2、表现方式趋向激烈。随着群体性事件数量的增多，群体性事件表现方式也日趋激烈。主要表现为，一些群众为了达到自身的目的，打横幅，静坐请愿，冲击党政机关，拦截领导车辆、对参与处置的党政干部和公安民警进行冲撞、推搡、围攻和谩骂等。

    3、择机性日趋明显。当事人利用奥运会、党代会、人代会、重要节庆活动以及敏感日子进行群体性上访，择机性越来越明显。

    4、处置难度加大。随着社会深层矛盾逐渐显现，反映社会深层矛盾的群体性事件逐渐增多，这类群体性事件大多牵涉到国家的改革政策、群众的实际利益、人们的思想观念和社会风气影响等各个方面，可谓是牵一发而动全身，情况复杂，处理难度大。

    5、行为起因的合理性、复杂性。从近年来我市群体性事件的起因来看，有这样两个90%：90%的事有道理，90%的人有道理。应该说多数群体性事件都有一定的理由，有其合理的部分存在，当他们的合法权益受到侵害时，他们往往要求得到相应的补偿或者救济。但正是因为这个“部分合理”，往往容易引起社会的关注和同情，使党委政府处理起来面临社会舆论的巨大压力。同时也存在少数人无理取闹或者故意制造是非，部分人员为达到泄私愤、报复他人和社会等目的而煽动闹事，甚至出现了敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向，展示出群体性事件行为起因的复杂性的一面。

    6、行为目标的明确性。残疾人直接冲向残联，下岗职工聚集于社会保障部门，外来人口到对其存有歧视嫌疑的报社门口游行示威，凡此种种，不一而足。但其行为目标都非常明确，矛头具有明确的针对性，他们往往把矛头明确指向或者具体的行政管理部门或者其他利益攸关方。近三年来，我市群体性事件的针对性指向有逐渐向市委、市政府过渡的迹象，往往把矛头直接指向市委和市政府，以达到向党委政府施加压力，按照自己的心理预期解决问题的目的。

    7、行为主体的聚众性、延展性、组织性。一是聚众性。群体性事件就人数而言，具有明显的聚众性，参与人数多，规模大。群体性事件所涉及的已不仅仅是个人利益而往往会涉及群体性利益，如拖欠工资、征地拆迁安置补偿、企业因重组、改制、破产引起工人下岗等重大问题。一旦处理不当极易产生群体性事件。二是延展性。涉及的部门行业多，主体成分多元化，参与的外延在扩大。群体性事件参与的外延扩大，数量递增，原因是利益相近或相同的人群不断增多、群众受“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”错误思想的影响，组织者也有意识地将人员扩展。三是组织性。群体性事件的行为主体的另一个重要特点就是组织性，组织化程度明显提高。目前，不少群体性事件已由过去的自发、松散状态，发展为有组织、有领导的行为。有相当数量的群体性事件都有一定的酝酿过程，常常有事件的策划者、组织者，甚至分工明确，配有所谓的 “组织委员”、“宣传委员”等等。而且开始出现跨区域、跨行业串联声援的倾向。尤其是一些参加人数多、持续时间长、规模较大、反复性强的群体性事件事先都经过周密策划，目标明确，行动统一。虽然大多数群体性事件是因经济利益矛盾引发的，但有些群体性事件的政治色彩日渐明显，有的带有政治目的。

    8、行为方式的对抗性。我市近几年来的群体性事件，其行为方式具有明显的对抗性。群体性事件与一般的个别信访案件不同，参与者情绪激动，带有激烈的对抗性质，稍有处理不当，就会引发更加严重的矛盾和冲突。三分之二以上的群体性事件是干群关系处理不当和政府及相关部门没有依法办事产生的，加上一些合理的要求长期得不到解决，群众对立情绪大。暴力性、破坏性群体性事件逐渐增长，出现激化现象，对抗程度加剧。以往上访的群众大多情绪比较克制，多数只在本单位、本地方反映情况等，现在多是集体上访，越级上访，不少上访者认为找单位不如找政府，找政府不如堵公路，其表现方式日趋激烈，内部矛盾逐渐对抗化，意在把矛盾推向社会，扩大事态，以引起高层关注。

    9、行为后果的扩张性、反复性、蔓延性。一是扩张性。不可否认，多数群体性事件的参与者提出的要求具有一定的合理性，但常常采取不合法的方式，合理要求与不合法行动、无理要求与非法行动相互交织，多数人的人民内部矛盾与少数人的严重违法行为混在一起。群体性事件行为方式的对抗性导致了其行为后果的膨胀扩张，大大超越了本具有充分理由来解决问题的初衷。不少群体性事件的参与者由“委屈”的合理诉求到“后果”的受到法律惩治，发出“我本想……，最后却搞成了……!”的慨叹。二是反复性。一些因人民内部矛盾引发的问题由于历史或现实的原因，一时难以解决，导致群体性事件参与者对相关问题处理的结果不满意;一些是由于有关部门、单位重视不够、措施不力，或者相互推诿、扯皮，使一些本来能够解决的问题久拖不决，甚至造成长期积压，导致群众长期缠诉闹事，同一问题引发的群体性事件多次反复出现。三是蔓延性。站在群体角度来看，聚众闹事的方法事实上确实促使一些问题得到了解决与落实，难免在一定程度上强化部分群众“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理。况市区地域狭小，人口密集，群体性事件的行为区域相对集中，群众往来密切，信息传播快，处理结果的好坏都容易引起其它利益群体的相互效仿，容易相互“攀比”、相互模仿，导致引发新的群体性事件发生。

    二、正确认识群体性事件

    群体性事件是治安问题，更是社会问题。在预防和处置群体性事件过程中，要充分了解群体性事件的性质和社会背景，准确把握群体性事件的规律和特点，正确地认识群体性事件的性质。

    一是必须认识到群体性事件的实质是人民内部矛盾。群体性事件的根源在于群众的利益受到损害或者因缺乏有效手段和渠道表达其正当利益诉求，从我市这些年来的情况看，群体性事件大多涉及到各类民生问题，群众要求的也基本是维护其合法权益或消除对其生活的不良影响，从本质上讲均属于人民内部矛盾。在事件过程中，即使发生了过激的行为，影响了正常的社会秩序，也不能认为是敌我性质的矛盾。

    二是必须认识到群体性事件的复杂性和综合性。由于引发群体性事件的原因多种多样，其牵涉的矛盾又是深层次的，涉及的利益又是众多的群体，这样形成了处置群体性事件的复杂性和综合性。而且在法规政策上，由于缺乏处置群体性事件的相应法律法规和相关政策，对处置群体性事件增加了难度。

    三是必须认识到处置群体性事件的长期性。社会的进步依托着社会的改革，改革的进程，利益分配结构的调整，必然涌现出无穷的社会矛盾。因此，对处置群体性事件应当做好长期的思想准备。

    三、公安机关特别是交警部门在处置群体性事件中的注意事项

    由于群体性事件中不乏人为堵路、严重影响道路交通秩序的实例，同时也有部分群体性事件因执法不严明、不规范而引发，对此，我们公安交管部门要有一个清醒的认识，从前期情报搜集、及时发现苗头、事件发生后的快速反应和妥善处置等各个环节抓起，切实做好群体性事件的防范处置工作。

    一是当好党委政府的参谋助手。群体性事件涉及的政策性强，处置难度大，应以党委政府和相关部门为主。公安机关在处置群体性事件时，既要坚决地执行党委政府的方针政策和决定，更要发挥自身的优势，积极献计献策，提出合理化的意见，当好党委政府的参谋助手。二是领导应亲临现场，精密组织，果断决策。群体性事件往往人多场面大，影响面广，一般的民警对处理的问题没有决断权和指挥权，迫切需要有决断权的领导亲临现场，才能组织力量，果断决策。三是情报灵，信息畅。群体性事件的发生一般有一个发展的过程，公安交管部门要立足及时发现苗头性问题，利用各种信息渠道收集可能引发群体性事件的问题相关情报信息，分析事件的发展方向和后果，及时向上级报告，向党委政府报告。四是制定预案，上下左右，相互联动。处置群体性事件要制定科学的预案，并根据实际处置工作以及情报分析研判对预案进行细化修正，努力形成一整套健全、完备的群体性事件处置预案系统。在预案中，要明确上下左右各部门的任务，落实各项具体工作的责任，提出解决相关问题的方法。五是警力充足，多警种配合，以“势”服众。处置群体性事件，警力要到位，要组织足够的警力，利用人多的优势，利用政策的严肃性，利用法律的威严，利用领导的威信，利用警察的素质，从外观条件上来教育和震慑一般的群众。六是抓好三个阶段。群体性事件，一般情况都比较复杂，持续时间长，处置难度大，大体可分三个阶段：第一阶段，初期处置。接警民警要迅速到达现场，了解情况，汇报情况，采取措施，控制事态，防止事态扩大。第二阶段，中期处置。公安机关要制止违法行为，劝说无关群众离开现场，将为首人员带离现场。影响道路交通秩序的，交管部门要在配合其他警种对骨干分子进行控制并带离现场的同时，做好交通分流疏导工作，避免形成大面积、长时间交通拥堵。第三阶段，后期处置。协助党委政府妥善处理实质性矛盾，对为首人员进行教育和处罚，尽快恢复交通。七是坚持有理有节，严格依法处置。群体性事件的主体是人民群众，在处置时，面对的是人民群众，要坚持“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的疏导方针。注意“热处理”和“冷处理”相结合，坚持以“冷处理”为主。八是着力维护社会稳定和群众利益。在处置群体性事件时，要从维护社会稳定的大局出发，从人民群众的根本利益出发，妥善地做好工作，不要激化矛盾，不能扩大打击处理面，从根本上解决群众的合法的、合理的、实际的问题。九是慎用警力。公安机关是国家的专政机关，在群众的眼中，是抓人处理的机关。滥用警力，会影响公安机关在群众中的威望。而这几年，公安机关用于处置群体性事件的警力相当频繁，而一些应该负责的部门却把解决问题的责任推给了公安机关，公安机关应从中脱离出来。十是发挥科技作用，抓好后勤有保障。当今社会，群众的法制意识在提高，在办理群众性事件的案件中，要充分利用摄像、录音等科技手段来获取充分的证据，才能做到以理服人。另外，在处置群体性事件中，民警加班加点，身心十分疲惫，有时喝不上水，吃不上热饭，对此，后勤部门与一线民警同战共博，提供必要的生活物资。

    四、防范、化解人为堵路群体性事件的建议

    一是坚持依靠党政领导。大量的涉及群众利益矛盾的消除和化解，非公安机关特别是交警部门力所能及，因此，必须紧紧依靠党政领导，依靠有关责任部门，来投入到矛盾的实质性解决之中。实践证明，群体性突发事件发生后，党政领导能及时启动预案并亲赴现场的，都会很快平息，得到妥善处置。

    二是健全不稳定因素排查制度，做好群体性事件预警、处置工作。按照“早发现、早报告、早控制、早化解”的原则，情报部门要关注社会热点问题，收集相关情报信息，重点研究涉及群众切身利益的如职工下岗分流、征地拆迁、村民选举、土地承包、重点工程建设等热点问题以及社会弱势群体问题，预测可能引发群体事件的苗头，及时分析重大政策措施出台可能对社会带来的影响，做到及时发现群体性事件苗头问题；掌握可能引发群体性事件的情报信息要及时向党委政府汇报，实现早报告；群体性突发事件发生后，公安部门应迅速派出警力，以适当方式将群体事件组织、策划者及骨干分子带离现场，交警部门协助做好周边交通秩序疏导管控工作，做到早控制；协调相关责任部门，做好与群众的沟通，了解其利益诉求，有针对性的采取措施消除矛盾，实现早化解。

    三是畅通民意表达渠道。使群众通过正常的渠道、合法的方式反映他们的意愿与要求，把群体性事件纳入法制化轨道，把冲突限定在法律和制度许可的范围内，避免出现围攻党政机关、堵塞铁路公路等极端事件的发生，减少对社会的危害。同时，也可起到促使有关地方和部门关注群众的实际困难和问题，克服官僚主义作风的作用，有利于维护群众的利益。

    四是坚持依法处置，将教育与惩戒结合起来。处置群体性事件涉及各警种，政策性强、要求标准高，是一项复杂的执法活动，必须严格依法行事。要不断完善群体性事件处置工作预案，严格处置程序规定，明确各警种责任分工和具体任务要求，加强指挥调度，坚持请示报告制度，确保有条不紊地投入处置工作之中。

    五是加强责任追究。在完成对群体性事件的处置工作后，要进行责任倒查，查清形成群体性事件的具体原因，根据实际情况，对工作不到位、存在严重失误以及发表不当言论引发群体性事件的相关责任单位和责任人进行处罚。同时，要依照有关法律规定追究群体性事件的组织者、骨干分子的法律责任，对其进行严肃处置。 （作者系承德市公安局交警支队党委书记、支队长）