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【内容摘要】 随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化，社会矛盾进入了易发、多发期，个别地方甚至引发群体性上访事件和暴力冲突事件。受多种因素影响，近年来，纠纷数量呈上升趋势，纠纷类型不断增加，且处理难度加大。新时期社会矛盾的特点决定了纠纷解决不能仅仅依靠法院一家，而应当充分发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制。本文从我国纠纷解决机制的不合理现状及构建和谐社会的政治法律背景出发，总结我院近年来在诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决机制相衔接的实践经验，分析问题，进而提出健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制的设想，希望对健全诉讼与非诉讼相衔接矛盾纠纷解决机制有所助益。全文共8633字。
【关 键 词】诉讼与非诉讼纠纷解决机制 人民调解 司法调解 评价一个社会是否和谐，其基本依据不在于该社会纠纷发生的多少，而在于纠纷解决机制的健全程度及其对纠纷的排解能力和效果。因此，在现代法治社会，虽然司法在纠纷的解决系统中处于核心和最权威的地位，但并不意味着所有的纠纷都必须去法院寻求解决。[1]一个理性的社会，应为人们提供多元解决纠纷的机制。在社会生活复杂化，民事纠纷大量增加的情况下，如何结合纠纷的类型及当事人的需求，使当事人在考量其程序利益和实体利益后，选择适当的纠纷解决方式，使权利能适时、有效地实现，同时减轻法院的司法负担，是民事诉讼法学理论界和司法实务界关注的重要课题之一。 一、问题的提出 （一）从纠纷解决机制的不合理现状看——我国需要构建诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制 我国既存的解纷机制有诉讼和非诉讼（包括民商事仲裁、人民调解、行政裁决以及民间组织调解）两大类。从总体看，现行的纠纷解决机制的解纷效率不高，现有的解纷机制存在各自为政及缺乏当事人信任等问题，过分倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。究其原因： 1、纠纷解决资源利用不合理 当前社会处于转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，纠纷的类型增加，纠纷的数量呈上升趋势，处理的难度加大，而诉讼资源却非常有限，与诉讼需求产生了较大的冲突，有限的司法资源已难以承受汹涌而至的案件之重。与诉讼形成鲜明对比的是，调解、仲裁等非诉讼纠纷解决资源显得供大于求，资源严重闲置，造成巨大浪费。以人民调解为例，它曾在我国历史上发挥过重大作用，但是近二十年来，调解委员会的纠纷调解数量却逐年递减。一段时间内，人民调解的纠纷解决功能日趋弱化，基本处于瘫痪、半死不活的状态。民商事仲裁委员会的受案量更是少得惊人，仲裁机构所发挥的功能与立法的预期亦是相距甚远。 2、诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的衔接不合理。 在现实中，当事人对非诉讼解纷方式的功能、程序和优点了解不够，人们难以利用或利用不够；又因非诉讼解决方式的处理结果缺少法律强制力的保障，当事人反悔的现象比比皆是，严重动摇了人们对非诉讼解纷方式的信心。以人民调解为例，人民调解和诉讼调解同时存在，在一般人看来，人民调解是不算数的，只有诉讼调解才具备法律效力。一些纠纷在人民调解组织化了大量精力调解后，由于法律只确认调解达成的协议为民事合同，并无直接执行力。所以，在一方当事人反悔又起诉至法院后，法院又组织司法调解。反复的调解浪费了大量的解纷资源，这也是造成我国纠纷解决资源利用率低下的主要原因。 我国传统的纠纷解决机制已不能完全满足人民群众的新需要和新期待。面对复杂多发的纠纷和社会矛盾，积极整合纠纷解决资源，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，充分调动起从法院、行政机关到各种民间社会力量，发挥诉讼和各种非诉讼纠纷解决方式的优势、特点，来应对化解居高不下的信访困居，不仅是解决各类纠纷的迫切需要，也是遵循纠纷解决机制客观规律的需要，更是建设社会主义法治国家实现和谐稳定的需要。 （二）从政治和立法的背景看——我国需要构建诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制 中共十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战备任务，并提出，共产党作为执政党，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。将矛盾化解在基层，充分发挥诉讼与非诉讼的矛盾纠纷化解机制的作用，成为构建和谐社会的一项重要任务。 我国《人民调解委员会组织条例》第九条、《民事诉讼法》条二十六条初步界定了人民调解委员会的调解与诉讼程序的关系：人民调解委员会的调解协议不具有强制执行的效力，当事人反悔的，可以向人民法院起诉。2002年最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》第一条进一步明确了二者之间的关系：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议”。此后，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》强调：“各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭，要认真贯彻执行《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对在人民调解委员会主持下达成的调解协议，一方当事人反悔而起诉到人民法院的民事案件，应当及时受理，并按照该司法解释的有关规定准确认定调解协议的性质和效力。凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，通过法院的裁判维护调解协议的法律效力。”应当肯定的是，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》对于推动人民调解制度的发展具有重要的意义。2008年3月21日，中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”，从此在全国上下兴起人民调解与司法调解联动的纠纷化解机制。2009年2月最高人民法院下发《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》、同年7月24日颁布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的意见》，有效解决了人民调解协议缺少权威性、确定性和强制性的问题，提高了人民调解的社会公信力，对调动各种力量参与社会治理，实现纠纷的有效化解具有积极的引导作用。2010年8月《中华人民共和国调解法》的出台，对人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等做了具体的规定，为人民调解提供了法律基础，对人民调解作为进一步的规范。 鉴于这一政治和法律背景，为实现“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展”这一目标，为完成“充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障”这一任务，研究和制定符合中国国情的诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有效结合工作机制，成为我国诉讼理论及司法实务的重要课题。 二、我院近年来在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面的实践 （一）基本情况 我院根据《关于进一步贯彻落实“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，及调解活动个的要求，牢固树立“调解优先”理念，不断增强调解意识，积极摸索创新调解机制，大力提高调解能力，全面推动“大调解”工作体系建设，探索人民调解和司法调解衔接的机制。具体做法如下； 1、紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用。在政法委综治委牵头，法院、公安、司法行政、信访等相关部门共同参与的“三调联动”工作领导小组中，发挥能动作用，积极参与对涉嫌林地、土地、水利、医疗等群体、敏感、重大纠纷案件的调处，排查社会各类纠纷，防止群体性上访，制止群体性械斗。 2、基层法庭及相关庭室积极加强与当地政府、司法所、调委会（村委会、居委会）等非诉讼部门的配合和协作，在有条件的乡镇与司法行政机关实行联席会议制度，指导人民调解的工作和职责。如选择相应的法官担任乡镇人民调解委员会成员，担任小学法制副校长，在普法、宣传力度上推动各类社会非诉纠纷解决机制的健全；开展“百庭观摩”活动，邀请人大、行政、司法及村委主任、人民调解员等旁听公开审理的案件，聘请有经验的人民调解员担任人民陪审员，参与民事案件的调解。 3、在审判工作中全面推行全员、全程、全面调解，把调解贯穿于立案、审判、执行的整个诉讼环节；把调解工作积极向诉讼之前延伸，引导当事人尽可能地在起诉前通过人民调解、行政调解、行业调解等方式解决矛盾，在法院立案庭设立人民调解窗口，在法庭设立人民调解工作室，为其他组织调处纠纷提供支持。建立了以人大代表、政协委员、基层干部、人民陪审员、离退休干部以及社会各界人士组成的特邀调解员，逐步形成资源共享、力量共用、良性互动的“大调解”工作体系；向后延伸到涉诉信访等领域，实现司法调解与其他调解的对接。 4、对涉及《人民调解协议书》的案件，及时审理，依法确认《人民调解协议书》的法律效力。 5、加强普法、宣传力度。选择有针对性的普发性案件，开展巡回法庭，同时调处到基层、到村间、到当事人家里，邀请当事人信任的政府包村人员、村支书、村主任或者亲戚朋友，通过明理析法，使案件在当事人中真正做到案结事了，大众信服。同时利用与当事人做工作之机，宣传当事人解决纠纷的各种途径，为纠纷衔接机制打下基础。 如2010年9月29日上午，通过镇政府、村委的联系，取得政府、村委的全力配合。我院将巡回法庭搬到了县川山镇五圩村一个边远的移民新村立水点的都安县瑶族同胞聚居的地方。公开开庭审理并成功调解3起民事纠纷，移民同胞共300多人参与了案件的庭审过程。 立水移民点距离镇政府20多公里，车子到五圩村委后还要走30多分钟的小路才能到达，是90年代都安县迁移过来的移民，由于经济的发展和移民的法律意识跟不上，这里的移民纠纷不继增多。环江法院巡回法庭的到来，得到全村群众的欢迎。在庄严的法庭上，第一起民事案件开始，原告代理人宣读起诉状称原告班某某2009年12月中旬买得被告家的4头中猪和1280斤玉米后不明不白被被告蓝某某叫骂称其与被告的丈夫有男女关系，蓝某某还上门打伤原告，致使原告花了1200多元的医药费；被告代理人随后进行答辩其实被告蓝某某是在开玩笑，只因说了一句“哪个穿高跟鞋，穿新衣服就漂亮”的话，原告就以为被告蓝某某讽刺她而引起打架，在打架的过程中，被告蓝某某也受伤并有医药发票。而后双方就证据进行质证，然后围绕争议的焦点进行了激烈的法庭辩论，现场群众亲身体验到了庭审庄重严肃的气氛。最后法庭联动村委、队长、当事人信赖的亲戚一起，明理析法，当庭调解结案。当天法庭还成功调解了移民同胞名誉纠纷和精神抚慰纠纷2个案件。庭审结束后，五圩村委韦主任说高兴地说“移民群众在家门口就看到法院庭审的整个过程，既方便了群众诉讼，又起到法制宣传教育的作用，群众非常欢迎”。 通过诉前调解、委托调解、联合调解、指导调解等衔接方式，2009年我院共民商事案件调解结案422件，调撤率达85.25%，其中积累了相当大的经验。 2、初步结论 （1）整体工作运行良好。通过开展“调解年”活动，构建诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷机制，法院收案数稳步下降，案多人少的矛盾得到初步缓解，有力促进了执行工作的良性发展，在一定程度上为提高办案质量和效率奠定了基础。同时，因大量案件诉前得到化解，法院办案成本降低，为当事人节约大量诉讼费用，减少了诉累，得到人民群众和上级有关部门的肯定和好评； （2）诉讼与非诉讼相衔接化解矛盾纠纷工作仍需加强、改进。如统一思想认识，完善调处格局、规范衔接流程、确保调处经费等方面。 （二）诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接存在的问题 诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的有效运行, 整合了纠纷解决资源，使矛盾纠纷得到了梯次“滤化”和有效化解，在引导人民群众正确选择纠纷解决途径以及维护稳定方面的作用日益凸显。但具体实践中也存在一些突出问题，需引起重视并加以改进。 1、各类纠纷解决机制尚未形成一个有机协调统一的整体和化解纠纷链。行政机关、基层调解组织尚未与法院行成良好互动，行政机关、基层调解组织的调解功能仍没有得到有效发挥。 2、人民调解作为诉讼与非诉讼相衔接机制的主体之一，许多方面还存在着不够适应、不够符合的问题。大部分基层调解组织的调解人员政治素质、业务水平、法律知识和调解能力等方面尚未完备，处理纠纷往往只能凭“老经验”和乡规习俗，调解质量不高，很难在处理纠纷上做到“案结事了、息事宁人”的真正效果。 3、在依法治国的理念下，诉讼至上的一元化思路仍占主流。纠纷发生时，大部分当事人选择以诉讼方式解决，而人民调解、行业调解、行政调解等各种非讼纠纷解决方式却由于人们对其功能、程序和优点了解不够，难以被适用。 4、缺乏法律制度支撑。诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制目前来看，还是一个新生事物，虽然有最高人民法院相关司法解释作为基础，这一制度的安排主要建立在司法解释的层面，尚没有上升到法律的层面。使得很多案件不能做到“有法可依”。 5、由于缺乏长效机制和经费等保障，现行制度的落实必然受到多方的制约和限制，实证效果难以保障。 三、诉讼与非诉讼纠纷解决机制相衔接的设想 我们知道，诉讼程序处理的纠纷是有限的，如果诉讼程序与人民调解等非诉讼纠纷解决方式能相互衔接，将会使更多的矛盾得到及时有效地化解。人民调解等非诉讼纠纷解决方式与诉讼程序衔接，一方面可减少法院司法负担，使法官集中精力解决疑难复杂案件，提高裁判质量。另一方面，符合纠纷当事人的利益。纠纷当事人在矛盾发生以前，双方之间往往有密切的关系，如果能以调解的方式化解矛盾，那么双方这种原有的密切关系还有可能延续，至少不会反目成仇；如果硬性裁判，有可能付出割舍双方原有密切联系的代价。同时，基于纠纷的类型及当事人的实际需求，使当事人能考量其程序利益和实体利益后，扩大当事人间对纷争自主规制的可能性，以便选择适当的纷争解决程序，使权利能适时、有效地实现。诉讼程序与人民调解等非诉讼纠纷解决方式实现互动，实际上就是形成内外结合的调解强力，使当事人因纠纷影响流转使用的资金、物资尽快正常周转利用，受牵扯的人力尽快得以解脱，从而能安心地从事生产。在此，笔者提出以下一些粗浅的设想，以供商榷。 1、建立党委、政府统一领导，政法委组织协调的领导机制。构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，是综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决纠纷。在目前现行的体制下，必须建立起党委、政府统一领导的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的机构，负责该项工作的决策部署、统筹协调、考核、监督，对于那些不处理、不及时处理、不正确处理纠纷的各种行为纳入问责范围，才能有效地解决各纠纷解决机构之间有序的衔接和互动，才能充分发挥司法的引导、保障作用，努力促成社会各部门、各行业、各方面广泛参与，从而充分调动全社会化解矛盾纠纷维护社会和谐稳定的积极性，才能确保各类矛盾纠纷得到及时的化解，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。 2、人民法院充分利用自身优势，积极发挥主导作用。人民法院作为化解纠纷的最后一道防线，无论如何，都将永远是各种社会矛盾和法律纠纷的主要集散地。然而面对当前社会矛盾特点，单靠司法途径是不可能解决所有复杂的社会矛盾纠纷。按照《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》要求，充分利用自身优势，积极发挥主导作用，最大限度地将司法的原则性和灵活性结合起来，将审判的全过程进行前后延伸，着力于“诉讼外解决纠纷、调解解决纠纷”。 （1）加强诉前引导。人民法院在立案接待时，注重对当事人进行诉前指导，告知诉讼风险，释明非诉讼方式的功能、特点和优势，积极引导当事人根据纠纷的性质自愿选择以非诉讼方式解决纠纷，尤其是婚姻家庭案件、相邻关系案件、简易人身财产损害赔偿案件、小标的合同案件、民间债务案件、刑事自诉案件以及争议不大的其他案件，力求通过纠纷发生地的人民调解委员会、居民委员会、村民委员会、行政机关、工会组织、行业调解组织或其他具有调解职能组织予以调解，把矛盾纠纷化解在诉讼外。 （2）依法维护人民调解协议效力。人民调解具有传承道德价值，以及协调法律与公序良俗的特殊作用，与司法调解同样承担着维护稳定、促进和谐的社会职能。最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，解决了非诉调解与司法程序的有效衔接问题。人民法院对经社会调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人申请确认效力的，应当依法及时予以确认。一方当事人对调解协议反悔向法院起诉请求变更、撤销或宣告无效的，只要调解协议不具备法律规定的可撤销或无效的情形，一般不予支持。对当事人持已经生效的人民调解协议申请支付令，经审查符合《民事诉讼法》规定的，依法予以支持。经确认的调解协议发生法律效力一方当事人拒绝履行，一方申请强制执行的，人民法院应当及时采取有效的执行措施，确保当事人的合法权益得到实现。 （3）积极开展诉讼调解。对于当事人经其他调解组织调解未达成协议起诉的，人民法院应当把调解工作贯穿于立案、审判、执行的各个环节，形成承办法官、庭领导、院领导注重调解、参与调解的格局。同时充分利用社会资源，大力推行委托调解，或邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、司法调解联络员、村组干部、当事人家属及当地有威望人士等参与庭审、调解活动，拓展协助调解，引导当事人通过人民调解的方式化解矛盾，促成当事人达成和解，把关爱、倾听、理解、体恤融入到调解全过程，做到既坚持法律，又考虑到常识、常理、常情，以达到事半功倍，有效化解矛盾纠纷。 （4）加强对非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。人民法院对诉讼外纠纷解决机制要注重体现引导中的指导、支持中的监督。一是人民法院要积极配合当地司法行政部门，加强对人民调解员的法律知识培训，使其掌握必要的法律知识，提高依法调解的能力和水平；在审理对人民调解工作具有指导作用的案件时，及时邀请人民调解员旁听，增强指导工作的针对性和有效性。二是建立审理涉及有关人民调解协议案件的通报制度。①在审理涉及人民调解协议的民事案件，调解协议被生效判决变更、撤销或者确认无效的，人民法院要主动与当地司法行政机关或者人民调解委员会进行沟通，分析原因，从而加强对人民调解员的指导工作。②发现人民调解员违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，及时向当地司法行政机关或者人民调解委员会提出纠正的建议，以利于人民调解会员会总结经验教训，从而提高依法调解的水平。 3、加大宣传力度，扩大非诉讼解决纠纷的影响力。诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接问题，就是要大力提升非诉讼纠纷解决机制在化解矛盾方面的作用，然而诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制刚刚起步，社会各界对此还不是很了解，很多当事人可能由于种种顾虑而不愿意选择非诉方式解决纠纷，使得非诉调解的发挥效率大打折扣。因此，应该把诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制纳入普法内容，通过新闻、网络媒体、开展送法下乡、法律咨询等广泛宣传非诉讼纠纷解决机制的功能、特点和优势，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，让这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为非诉讼纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。 4、尽快完善相关立法，建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间的有序衔接和互动机制。 5、保障工作经费，人民调解工作经费列入同级政府财政预算。 6、通过公证赋予具有给付内容的协议以强制执行力。《若干意见》第12条规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”。该制度设计在不限制当事人依法行使诉讼权利的同时，鼓励选择非诉讼方式解决纠纷，使社会纠纷的解决机制更加多样化，更加高效、便捷和低成本。就此而言，为了减轻法院的司法负担，经当事人双方同意将人民调解等具有给付内容的协议交由公证机构公证，赋予具有给付内容的协议以强制执行效力，以取代法院的司法审查。
【结语】： 构建科学、系统的诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制，涉及部门众多，是一个社会系统工程，不是一蹴而就的，总体上还处于起步阶段，各种纠纷解决方式之间的协调性不强，当事人选择非诉讼方式的积极性不高，诉讼调解也有待进一步加强和规范，不仅需要对现行立法进行修改与完善，还需要社会环境的保障。
参考文献：
1、王芳，《人民调解与司法调解工作有机结合机制研究》
2、《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修订）
3、《中华人民共和国人民调解法》
4、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》
5、《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》
6、中央政法委员会下发的《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》
7、最高人民法院《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》
8、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的意见》
9、董少谋《司法审查宣告程序之构建》
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