现阶段，国民经济快速发展的同时国土资源严重稀缺，我国土地资源的立体利用呈现出快速发展的态势，地下商场、地下交通、地下停车库、地下综合体等多种利用形态均已具备一定规模。然而，随着市场需求的扩大以及开发量的不断增加，地下空间开发利用的问题和矛盾也逐渐凸显。本版在梳理浙江杭州、福建厦门、江西南昌等12个省（区、市）25个城市的28件相关管理政策、规定的基础上，总结地下空间规划管理、供地方式、出让金、产权等方面的重点内容，并就其间存在的各类问题提出建议。
1 现状
地上土地咋管 地下模仿照搬
在来自12个省（区、市）25个城市的28份地下空间管理政策中，绝大多数以地下空间“开发利用（或建设）管理”为核心词，仅有天津和成都的政策以地下空间“规划管理”命名，另有杭州、温州、苏州、无锡、上海、成都、西安等7个城市制定了以建设用地使用（或审批）及登记为核心的地下空间管理政策。值得注意的是，东莞是唯一一个明确提出了国有土地和集体土地地下空间相关管理要求的城市，其他城市的规定均仅限于国有土地。
规划管理
各城市均提出应根据自身发展的需要编制城市地下空间开发利用规划，且部分城市提出了相应的原则要求，如应符合城市总体规划，并与土地利用规划和人民防空、地下管线等专业规划相协调等。
天津、葫芦岛、江阴等市，提出应当编制控制性详细规划的要求，其中，江阴还规定控制性详细规划应对地下空间开发利用的功能、规模、竖向标高等提出控制性和引导性要求。
供地方式
各城市均规定，除符合法律法规关于划拨供地的条件外，地下空间实行有偿使用制度。此外，多数城市参照常规地表土地使用权的管理模式对地下空间的具体供地方式进行了明确：
凡符合《划拨用地目录》，属国防、人防、防灾及其他基础设施、公共利益需要的地下空间，均以划拨方式供地。但就地下车库问题，各城市掌握的口径有所不同，如杭州规定面向社会提供公共服务的地下停车库和用地单位利用自有土地开发建设的地下停车库，可以划拨，无锡亦有类似规定。与之形成明显对比的是，广州、东阳规定，单建地下社会公共停车场，只有一个意向用地者的，可以协议方式出让；有两个或者两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌等有偿出让方式。
绝大部分城市均规定单建经营性用途地下空间采用招拍挂方式出让。苏州、西安还明确了工业用地也应以招拍挂方式供应，从而与常规的地表使用权供应要求严格对应。此外，彭州还做出了“经营性项目原则上应采用带方案”招拍挂的具体要求。值得注意的是，上海、成都两市对经营性地下空间并未强制要求招拍挂，仅表述为“可以采用协议方式出让，有条件的，也可以采用招标、拍卖、挂牌方式出让”。
采用协议方式供地的地下空间类型主要包括地下交通项目、附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间；单建地下社会公共停车场只有一个意向用地者的；原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；与城市地下公共交通设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间等几种类型。
出让价格
多数城市规定经营性地下空间出让价格（出让金）参照地面价格，以“分层、分用途”为原则，按一定比例确定，随地下楼层深度增加而逐层递减；非经营性使用的地下空间，一般规定免收地价款。虽然总体原则类同，但在政策细节和表述方面存在差异，如：北京、南京、温州、南昌等强调了评估的原则，非简单按统一比例执行；上海则编制了单独的《地下空间基准地价表》作为参考；杭州、苏州、无锡三市地下二层及以下的空间按其上一层空间价格（非地表使用权价格水平）的一半处理，致使其递减速率明显。
产 权
从现有文件来看，关于地下空间产权的性质，并未十分明确，仅有太原、杭州、金华和东莞等城市明确了“城市地下空间属于国家所有”，东莞则明确认可存在集体土地地下空间产权，规定“在国家和省出台相关规定前，统一由市政府管理”，并对集体土地地下空间的流转明确“根据属地管理原则，镇街政府配合申报集体土地流转手续”。
厦门、温州、苏州、南昌、东莞、三亚6市和四川省对地下空间出让年期的规定，均采取参照常规地表土地用途法律规定的相应年期设定。同时针对不同类型的地下空间又做了具体规定，单建项目出让年期一般参照地表同类用途确定。对结建项目，厦门、温州、苏州、三亚等城市规定了具体的年期计算原则，如地表与地下用途一致，出让年期与地表出让年期一致；如用途不一致，起算、终止年期与地表一致，但不得超过地表用途使用权的最高年限。
另有一些城市针对地下空间提出了特殊的限定条件，如：杭州规定，地下和地表为连体建筑且是单一产权人的地下空间建设用地，其使用权转让、抵押，地下空间建设用地与地表建筑用地使用权应一并转让。对于一些用于公众服务的场所，杭州、广州、东莞、东阳规定，公共服务的地下停车库不得进行分割转让、销售。如分割转让、销售的，应办理有偿使用手续。
登记管理
在登记的原则、程序及表达方式等方面，各城市的宏观管理思路基本相同，具体如下：
地下建设用地使用权权属登记以宗地为基本单位，按照相关法律、法规的规定实施，实行分层、分用途登记原则。
结建地下空间，初始登记时与地表建（构）筑物、附着物共同登记；独立开发建设的地下建（构）筑物、附着物，初始登记时独立登记。登记范围以地上宗地投影坐标、竖向高程和水平投影最大面积确定其权属范围。
土地使用证书上注明“地下空间”，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。对连同地表建筑物一并建设的地下车库（位），其地下空间土地用途按该地表建筑物的主要用途确认，并在土地使用证书上注明“地下车库（位）”。兼顾人防空城的地下空间，应注明“人防工程”。
2 问题
地下空间有殊异 管理需要针对性
除了现行法律法规体系不健全，规划管制缺位等业界普遍认知的宏观管理问题外，在涉及地下空间的产权与利用方面还存在以下具体问题。
地下空间的规范化名称及客体范围的界定亟待明确
管理中使用的权利名称和表达方式不统一，如“地下建设用地使用权”、“地下空间使用权”等。不同的表达方式源于对土地权利空间性质、内涵的理解，以及传统管理理念与《物权法》中新概念的衔接问题 。
对地下空间权利的客体范围界定也缺乏统一原则。例如：水域水面之下的开发利用是否纳入地下空间管理范畴，地下空间使用权的设定有无最大深度限制（即，在技术可行的前提下，是否可延至无限深度），对于下沉式广场、半地下室等特殊建筑形态，如何确定地表地下分界点等。
地下空间权利的内涵、性质不明晰
地下建设用地使用权及地役权的区分设立条件不明确。地方实践表明，因需要利用他人土地，可以通过双方协议，设立地役权解决。但如果过分依赖地役权，将导致地下权利的不稳，需要分别明确设定地下建设用地使用和地役权的适用前提与条件。
存量地下空间确权存在难点。特别是人防工程多未确权发证，在“谁投资,谁所有,谁受益,谁管理”的现行政策下，权益凸显必将带来大量确权发证需求；加之部分公益性地下空间权利、地役权取得程序不规范，虽符合城市规划，但未统筹相关部门意见，一旦进入确权环节，可能导致权责不清，难以界定。此外，《物权法》出台前已供的地表土地使用权，合同中对地下部分缺少明确界定，部分权利人开始自行开发其地表红线范围内的地下空间，其权属问题也需处理。
此外，集体土地的地下空间所有权归属存在较大争议。
地下空间供应与利用方面的特殊要求亟须有针对性的指导和管理思路
在供地方式的选择中，对某些与公益性开发难以分割的经营性项目来说，比如地铁开发中涉及的经营性空间，由于地铁建设技术和运营保障的特殊要求，由地铁集团作为权利人是最佳选择，现实中，地方政府在公开供地时，往往采用量身定制条件、定向挂牌的方式出让，招拍挂过程中存在形式化问题。
地表已有建筑物的地下建设用地使用权出让往往会引发权益纠纷。特别是对于已建成的居住小区，将其地下空间出让给其他权利人时，会引发小区业主的强烈不满。此情况在南京、广州等多地均有发生。
此外，还应注意地下空间的利用方式与强度对地表的影响。当地表已开发时，按照“新设权利不得妨碍既有”的原则，较易确定约束条件，而当地表尚未出让、开发时，尤其需注意对先行开发的地下工程如何限定，以确保地表未来的合理利用。
地下空间产权登记存在争议，缺乏专门指导
登记发证时点的确定也存在争议。按现行管理规定，当出让价款缴纳完全后，即可申请登记发证。但对于地下空间而言，由于前期规划深度不足，地下建设条件复杂，其空间客体范围随着开发建设而发生微调的可能性极大，工程验收后，才真正形成明确、稳定的空间范围，因此，有地方提出应后置登记发证时点，但不利于保护权利人的合法权益，如抵押融资等。
在登记模式的选择方面，面临整体登记和分层登记两种完全不同的模式。前者以地表面积为基础，地下、地表、地上空间设定权利时分摊地表土地面积，此模式在以往常规的土地登记中较为常见，操作中常按建筑面积的比例分摊地表面积，其缺陷在于会对已有的土地权利结构产生影响，如，随着地下空间开发的增加，导致地上已有权利人的法定权利因被分摊而减少。采用分层设权、分层登记的模式，则将不同空间层的权利作为独立的空间个体看待，不再进行对地表面积的分摊，此模式与《物权法》提出的“土地空间权利”理念相适应，但与已有模式存在一定冲突。
3 建议
难点逐一看 对症开药方
除逐步建立健全相关的法律法规体系和规划体系、加强日常管理、尽快开展全国地下空间基础调查评价工程外，我们对地下空间利用中的土地政策难点有以下建议：
集体土地地下空间
依据《宪法》第九条和《矿产资源法》关于地下矿藏资源归属的规定判定集体经济组织不能拥有其地下空间所有权，明显牵强，且存在片面性。特别是在现阶段，农民的土地财产意识日益增强，土地财产价值日益显化，集体建设用地流转试点正在部分城市推进，建立统一规划下的城乡统一的土地市场已纳入中央文件规定，党的十八大报告中也明确提出“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。上述背景下，武断确定集体土地地下空间的国有化，恐令广大农民难以认同，特别当政府出让集体土地地下空间进行经营性开发时，容易因集体经济组织的不满引起社会矛盾。因此，建议明确集体经济组织拥有其地上及地下一定深度内的土地所有权和符合规划前提下的开发权。同时，在科学评价地质环境的基础上，设定国家保留深度，即在达到地下一定深度后的深层地下空间全部归国家所有，并限制其开发利用（包括国有土地的深层地下空间），作为公共利益的保留空间。该思路在一定程度上借鉴了日本的相关规定，其优势在于保证与现有权利制度衔接的基础上，满足国家的最终管辖权和农村集体经济组织的潜在利益诉求。
空间权利名称
建议与《物权法》的现有表述相衔接，同时加注“地下”表达，即以“建设用地使用权（地下）”进行统一称谓，有利于推进土地使用权自身从地表平面向立体空间权理念的转化。
土地供应方式
地下空间实行有偿使用，具体供应方式可参照地面执行，总体原则可设定为：公益性地下空间开发采取划拨方式；独立开发的工业仓储及经营性地下空间以及有两个或以上意向用地者的，应采取招拍挂方式；附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间、地铁上盖物业、单建地下社会公共停车场、原土地使用权人对垂直投影不超过地表红线范围内的地下空间进行开发利用等情形，可以采取协议方式。结建式地下空间与地表一同供应。在规范初期，可根据实际情况予以一定的灵活处理。
出让合同签订时点
建议适用与地表土地出让相同的原则和规定。同时，对于地下空间出让增加规划许可的再确认环节，即在施工许可审批手续后，再检视是否因客观不可预测的原因对供地时的规划条件进行了调整，并根据现状重新核定规划条件，根据新的规划条件确定是否补交或退还出让价款，然后签订补充合同，作为出让合同的共同组成部分。此做法既保证了出让行为的严肃性、规范性，又满足了地下空间开发的特殊性。
登记时点
建议在完全缴纳出让价款后，可申请预告登记，按《土地登记办法》的相关规定，颁发预告登记证明书。在地下空间建成验收后，完成正式登记手续，颁发建设用地使用权证。此做法能够很好地与现行规定相衔接，又有利于解决地下空间开发实践中的相关问题。
登记模式
建议采用分层登记模式，不再以地表土地面积为基础进行面积分摊。此做法有利于推进土地空间权利体系的建立，也保障了已有权利人权益的稳定性。具体操作时，将分层设立的地上、地下、地表土地权利均视作独立宗地，根据其实际独用或共用情况，分别形成各自的登记卡，同时，也可考虑建立立体空间登记卡，反映同一客观区域内，空间宗地的整体信息，将其地表、地下、地上的信息均记载在一起，或可通过关联查询的方式整体显示。
（作者单位：中国土地勘测规划院）
