中国共产党现行巡视制度经过几年的实践，边探索边提高，经验越来越丰富，但总体仍处于探索和规范阶段。作者在《中国古代巡视制度与西方国家监察特使制度有效性分析》一文中，经过对比我国古代巡视制度和西方国家监察特使制度，建立了一个评价系统，共有八个方面：独立性、授权、问责、资源、能力、激励机制、制度保障和成果运用。本文将运用这个评价系统，对于党的巡视制度进行有效性分析，并提出建议。
一、党内巡视制度有效性之不足
首先看独立性。各地巡视机构领导体制和工作机制遵循“党委统一领导、纪委和组织部门组织协调、有关部门和单位共同参与”原则，但在机构设置、人员配备与管理、职级待遇、后勤保障与供给关系等方面，实践中各地有不同的做法，甚至比较混乱，不便于上级统一指导。领导机制方面，多为党委领导下的领导小组负责，只不过组长人选不同，有的是党委主要领导人牵头，也有的是纪委书记或组织部长牵头。在机构设置上，前几年有的是党委巡视组，有的是纪委、组织部巡视组，或只是纪委巡视组，巡视组不是独立机构，依附于纪委和组织部。在工作中，目前虽有一定效果，但那只是因为这种巡视方法是自上而下的监督，而我们各级组织的权利来源于上级任命。所以，这与封建社会御史代天子出巡的道理是相通的，人治的成分较大，因而重视程度会因人而异，由此会直接影响到巡视的效果。
在职责与授权方面。《中国共产党巡视工作条列（试行）》中规定的六方面的巡视内容，实际上是要求巡视组了解下级组织执行或行政的情况，包括存在问题。发现问题后处理的方法是提出整改建议并督促整改，这与西方国家监察特使制度“消除不良行政”的原则和做法相通。但监察特使的授权还扩展至调查和审查行政管理体制，以减少腐败的体制性机会，他们有权要求任何部门予以协助。我们的巡视工作实践中往往关注的是下级党委和政府（包括人大、政协）领导班子，而对其下属一些权力部门、执法部门则较少进行巡视，而这些 “巡视死角”往往是社会关注的热点。还有，巡视中遇到的问题往往是谈话人不讲实话，因而难以了解真实情况，信息不对称得不到有效解决。另外，被谈话对象强调其他原因不来参加怎么办？有关部门不配合或不全力配合怎么办？这说明授权是不充分的。
在问责性方面。新颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》第五章“纪律与责任”第四十一条、第四十二条，是目前对巡视人员进行问责的制度性规定。但还没有具体的实施办法，何况至今还没有发现哪个地方出现过对巡视人员的问责案例。
在资源方面。首先在经费方面财政没有独立预算，而是列同级纪委支出，这在全国比较多见。但济南市情况有所不同：济南市巡视机构的经费在市财政有预算，只是拨付到市纪委和市委组织部，由两家分别代管，交通工具、办公用品沿用同样办法。这种做法短期内能基本保证工作需要，但不是长久之计。其次，人员不足。山东省有17个市、140个县（市）、区，厅局级单位、高等院校、国有大型企业众多，以现有的5个巡视组开展工作，每年巡视30个单位也需要8—10年时间。济南市巡视组人员不足也是显而易见的，按照巡视对象确定的“市委管理的领导班子和领导干部”范围，现有的两个巡视组、８名工作人员的确勉为其难。很明显，许多单位领导班子任内不会被巡视到，那么这项制度设计的初衷就不能实现。第三，各种监督手段不能有效整合、相互补充、资源共享。
在巡视机构能力方面。许多地方巡视人员只从纪委和组织部现有工作人员中选拔，其知识结构、工作经历都是相似的，难以承担现代社会繁重复杂的巡视工作需要。有的地方把年龄偏大、退居二线的老同志请来进入巡视班子，他们虽然经验丰富，但也有体力不足和有些同志事业心不足的问题。
在激励机制方面。缺乏激励或激励性不足是我国党政机关的通病，巡视机构也是如此。巡视官员纯粹是凭工作热情和责任心开展工作，其待遇、升迁一般由原单位负责。由于所抽调人员并没有脱离原单位，推荐、提拔主要在原单位进行，于是一些优秀的巡视工作干部因长期不在原单位工作，推荐票往往不多，其升迁、评优反而受到影响。而且，巡视工作需常年在外，工作量很大。这都不利于调动巡视人员积极性，甚至可能还会产生短期行为。
在制度保障方面。目前，在中央层面上，先后有中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》、中纪委、中组部《关于巡视工作的暂行规定》、中共中央颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》三个指导性文件，但都是原则性规定，缺少实施办法。对巡视员的任期制度、交流制度、冲突管理制度、考核制度、培训制度等，以及如何整合其他监督资源、如何监督巡视组，这些都要细化、制度化，都有待于研究制定。
在巡视成果运用方面。制度规定巡视组发现的优秀干部可以向组织部门推荐；发现的领导干部腐败行为线索，转交纪委查办；小事直接向被巡视单位领导反馈，大事向派出巡视组的党委领导汇报后由领导决定。巡视报告只在主要领导和分管领导，纪委、组织部等少数部门中审阅。这种设计好处是稳妥、慎重，但也是有问题的。因为，能否发现问题、哪些能查哪些不能查，什么可以汇报、什么不可以汇报，巡视报告突出总结成绩还是突出找问题，巡视报告到底能有多大价值，等等，这已不是巡视机构所能掌控的范围了，说穿了，上级领导的态度决定一切。
由此可见，现行巡视制度有着明显的不足。近年来的实践之所以有些效果，那是因为这项制度刚刚出台，巡视人员无人不用心，被巡视单位无人不看重，社会上无人不期盼。由于巡视组是上级派来的，其神秘性人为地放大了对权力监督的威慑力。如果巡视报告总结成绩一大堆，找问题不痛不痒、无关紧要，那就变成了“成绩秀”，任何部门都会做，用不着巡视组；如果一届任期下来都不能普遍巡视一遍，那就会像查办腐败案件一样——要看查处概率，谁摊上谁倒霉；如果一轮巡视结束都没有什么反响，那么，第二轮、第三轮巡视还有多大必要？因为这项制度难以避免“边际效益递减”的问题，即巡视手段每使用一次，其威力就递减一分。如果效果不佳，今后巡视频率再高，也就逐渐失去了制度的威慑力。
二、巡视制度有效性不足的原因分析
从以上分析来看，导致有效性不足的原因有些是很具体的操作层面的问题，但也有一些深层次的问题，对于前者本文不再细述。
首先，有体制性的原因。西方的监察特使公署独立于政党和行政机关，对议会负责，受法律保护，因此横向制约和水平问责是其突出特点。我国封建社会的巡视制度直接授命于皇帝，在地方监察体制上，同样突出了其独立性，他人无权干预。我国现行巡视制度有效性不足的体制性原因有三点：一是当前处在经济体制转型期，经济、政治和社会生活的运行规则都发生了变化，新旧两种体制并存带来种种不确定性，理论上也有许多困惑，实践中对许多问题的考察评判标准混乱，所以，出现问题是正常的。二是在权力和权力监督上是不对称的，做决策的是党委，决策过程不透明，民主监督也就无从下手。当官员向官员了解被巡视单位存在的问题时，由于共同的利益驱使，大家都在“秀成绩”就成为必然。于是，一种搏奕关系就形成了。三是现行机构体制不顺，这主要指巡视机构与纪委、组织部的关系。现在是巡视机构依附于其中或其中的一个部门，大家以联席会议的方式组合在一起，而不设独立机构，这大概是考虑到三者职能的相似，另外，精简机构的初衷恐怕也是一个原因。这种管理体制人为施加影响的因素太大，职能划分不清，缺乏横向制约和权利分解，可变性比较强。
其次，有文化的原因。主要是指人们在一个时期的交往中无意识形成的一些规则，例如价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态，等等。另外，官场潜规则会起到很关键的作用。为什么大家都只反映成绩不触及问题？因为报喜不报忧是大多数官员和老百姓共同的价值观；为什么班子内部不能有效监督？因为大家都知道维护“一把手”就是维护班子的团结；为什么下级不能监督上级？因为官员权力来源于上级委任；如此等等。
第三，政府的职能有待转换，官员考核机制需要改进。现在政府无所不包，管理无所不在，承担了太多的职能，所以极难考评。其中GDP、财政收入和压倒一切的社会稳定是各级党委、政府的硬性考核指标，也是他们最大的工作压力，只要创造好的发展（招商引资）环境就是胜任，至于其手段如何已退居其次，甚至可以忽略不计。因此，巡视组如何评价被巡视单位就成了问题。相应的，单位工作的疏忽、失误、不作为也就难以问责，公务员只能进不能出，不出大问题就能升迁。如此看来，巡视组能发现问题或发现问题越多就越好吗？现实工作中恐怕应该是否定的。
笔者认为，在有效性不足的诸多因素来看，核心问题是机构没有独立性，以及各种监督手段不能有效整合。现行机构体制依附于其他部门，由此就产生了职责不清的问题；不能形成独立有效的考核评价体系，不能充分授权，也不会形成问责；人员没有独立性，从而短期行为将会不可避免；联席会议单位领导的认识程度决定着今后的走向，因而可变性强。如此来看，社会上关于巡视制度会不会成为短期内“巡视风暴”的担心是不无道理的。但在这一问题的背后折射出来的深层次问题，主要是对巡视制度这种监督形式在各种监督形式中的地位认识不足。也就是说，这一制度的出台是被广泛看作为其他监督形式的补充，而不是主渠道，主渠道仍然是原有的纪检、监察体制，所以这项制度一开始设计就意味着不重要。但是我们忽略了原有体制在监督方面存在严重漏洞：高级公职人员特别是“一把手”没人能够监督的到，才是这一“补充”形式被设计出台的初衷。只要我们的权力来源——即来自上级提名并任命这种方式不变，那么，横向监督、民主监督效果不大的制度性漏洞就将长期存在。所以，巡视制度这一自上而下的监督形式在对高级干部监督方面的地位和作用需要重新定位，起码应作为主渠道之一。随着政治体制改革、民主政治建设的发展，横向监督、水平问责将逐步加强，那时巡视制度才会成为真正意义上的补充，但也是不可或缺的，西方国家监察特使制度就是很好的说明。但从我们的现实看，监督手段不可谓不多，队伍更是阵容庞大，但是效果极差、效率极低。究其原因：一是各种监督形式之间不能有效整合，形成合力；二是职能交叉，同时又职责不清，大家工作都不到位；三是工作人员并不能做到专司其职，比如许多基层纪检监察干部分管其他具体工作，在其位却不能谋其政，有些人的职务只是体现一种级别上的照顾，或者是安置干部的一个渠道。
三、围绕建立有效的巡视工作机构，改革其领导体制和工作机制，不断完善巡视制度
本建议的基本思路是：建立独立的巡视工作机构，实行首席特派员负责制，适度授权，向党代会报告工作并接受代表监督；建立巡视机构工作人员激励机制，完善制度；加快党和国家廉政体系建设，统筹各种监督手段的应用。
第一、改革现行巡视机构领导体制和工作机制。建议工作机构名称统一为“中国共产党巡视员办公室”（如“中国共产党济南市委巡视员办公室”），为常设机构，列同级党委机构序列，设首席特派员、特派员和巡视专员。首席特派员、特派员实行任期制，由党的代表大会任命，任期与党代会相同。首席特派员每年向党的代表大会报告工作并接受监督，也就是说，巡视报告在党代会上公开。此项改革可与党的代表大会常任制改革同步推进。
提出这一建议的理由有四点：一是巡视制度在本质上是对权力运行的制约和监督，其具体职能与纪委、组织部明显不同，挂靠或依附于这两个部门事实上就成了同体监督。二是首席特派员向党代会报告工作就会推动问责制的建立。在目前党内民主政治生活尚不完善的情况下，党代会的民主、制约、决策作用应得到充分发挥。向党代会报告巡视结果事实上也就是巡视报告的公开，而只有公开，才会彻底解决巡视工作“边际效果递减”的现象。第三，巡视制度是党委的职责，而不是纪委、组织部的职责。巡视办设在纪委，虽然不能理解为是对巡视机构的矮化，但毕竟在实际工作中有诸多不便。四是，现行的巡视工作领导小组不是一种常设机制，极易随领导成员的变化而调整，实际工作中也有随意性和不及时性。
在改革后的领导机制方面，建议取消领导小组，改由党委主要领导或专职副书记直接分管，纪委书记、组织部长协助管理，建立由纪委、组织部、法院、检察院、公安局、审计局、信访局、统计局等有关机构参加的联系会议议事制度。
第二，强化队伍，适当授权，尽快形成制度保障。鉴于巡视工作的特殊性，对于其工作人员的工作能力、知识水平、敬业态度等综合素质的要求极高。因此，干部来源渠道要广泛，可以设定条件，在公务员中公开选拔，并要注意充实有基层领导经验的人员参加。
要建立适当的激励机制，重视对巡视工作干部的培养使用，加大提拔交流任职的力度。
要按照权责对等的原则适当授权。笔者认为，巡视制度的主要任务是防止权力被滥用，监督权力的执行，消除不良行政以实现“良治”，促进公平、高效行政，维护公民合法权益和社会稳定。职责应定位为：监督、审查组织的决定、程序、推荐和任命的合法性、公正性，调查是否有玩忽职守、损害群众利益、不廉洁、无效、无能和不称职。相应的要赋予巡视机构一定的权利，授权不要过当，也不能不到位，如对下级组织进行监督、督办，有调查、审查、建议、问责权，可以督办案件，但不能办案，可以提出领导班子调整建议，但不能代替干部考察。同时，有必要授权巡视组根据情况协调、调度相关部门协助开展工作。
要加快研究制定巡视干部行为守则、任期与干部交流制度、巡视工作程序、巡视成果运用、冲突管理与责任追究等制度。
巡视机构的经费要相应独立，并有充分保障。
在巡视手段上，要注意在明察之外强化暗访手段。这在目前情形下有较大的难度。主要原因就在于官场潜规则的硬约束性，加上巡视官员往往是熟面孔，受访者往往觉得无安全感，因而不敢说实话。
第三，加快建立国家廉政体系，综合运用各种监督手段。透明国际的研究表明，不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度如何，建立国家廉政体系以预防和医治腐败都具有普遍性和适应性。现阶段我国还处在腐败案件多发期，重新设计和建立有特色的廉政体系（透明国际称为廉政大厦）已是刻不容缓。在这个大厦中，理应包括整合各种监督手段，强化权力制约。
作为惟一的执政党，共产党独自拥有对整个国家事务的政治领导权。所以，中共在民主监督过程中发挥着至关重要的政治领导性监督的作用，这主要体现在政治监督、组织监督和思想监督方面。监督的对象就是权力，而这种权力并不仅仅是指行政权，因为党的决策权力普遍存在。所以，我们不能仅仅从理论上强调权力机构——人民代表大会的监督，而更要注重党的监督，应该正视现阶段的这个现实。从这个角度讲，党的监督要统领各种监督形式，而且，只有党委才具备这种整合和领导能力。很显然，如同构建国家廉政体系一样，党委要构建起职责明确、操作性强、相互补充、横向制约的监督机制。与此相适应的，要清理原来的各种监督制度，研究制定协调统一、规范有序、衔接严密的制度体系。
巡视制度是这个监督体系中的一种形式和手段，目前正发挥着越来越不可替代的作用。不可否认的是，党内监督的主渠道是专职监督机构——纪检机关，其地位和作用都是不容置疑的。但是，从中央对巡视制度职责的定位，以及从上文的分析来看，巡视监督与纪检监察的监督有着完全不同的监督方向和方式方法，理应把巡视机构独立出来，形成一个并行的、相互补充又相互横向制约、各负其责的监督机构。鉴于巡视制度的权威性，它应该在整合各种监督手段的过程中起到助推器作用。当前，巡视工作结合并推进以下监督手段是必要的，也是可能的：
一是通过巡视手段推动自下而上的监督。巡视是自上而下的监督，但毕竟是少数人对多数人的监督，社会主义政治文明需要多数人的监督。而且，巡视组对领导班子的监督毕竟只是短时间的，自下而上的监督才是广泛而长久的。所以，巡视工作要立足于促进党内的民主监督、促进党内民主作风的形成，并把能否造就这样一种民主氛围列入巡视工作的内容，作为评价被巡视单位成效的一个标准。
二是巡视手段要立足于推动党外监督。要引导公民参与公共管理、参与监督。在这方面，公民个人往往是渺小的，应当充分发挥非政府组织在保护不同人群合法权益方面的作用，引导非政府组织健康成长，努力形成全社会共同管理社会事物、共同监督政府公共管理行为的局面，这也是建立国家廉政体系的需要。为此，巡视机构要敞开与民主党派、非政府组织、咨询机构等的联系大门。
三是通过巡视促进横向监督。部门之间有效的制衡才能防止权力被滥用，推动水平问责制是现代社会公共事务管理的必然。要把是否有合理的权力分解和制约作为巡视内容，寻找体制上、机制上的漏洞。同时，领导班子内部的相互监督是最近距里的监督，也只有他们才最有权利参与决策和了解决策过程。非正式组织是绝对不能进入党内的，尤其要防止党内、特别是领导层结成特殊利益集团。
四是通过巡视推动媒体监督。信息公开是法律的规定，也是大势所趋。巡视机构要特别注意发挥互联网的作用。互联网为人们参与社会公共生活，乃至政治生活，提供了广阔的平台，它深刻改变了舆论格局，也为现代民主政治和公民社会的发育和完善提供了新的条件。另外，互联网能有效弥补巡视人员难以实施暗访的不足。信息公开会促进问责制，从而促进社会民主。近年来，媒体的监督效果日益凸现，且触角无所不到。笔者认为，巡视机构向党代会报告工作，以及媒体的监督，这两者将会成为巡视工作的试金石，也能在一定程度上解决“谁来监督监督者”的那个老问题。 （济南市委台办副主任 张端武）
