同地同权渐行渐近

同地同权渐行渐近

2014-03-14 14:12:00    来源： 中国国土资源报  作者：潘文灿

顶层设计长期缺位

纵观我国现行有关法律和政策，地方对于农村集体建设用地流转的限制大于支持。由于缺乏国家层面的法律支撑，农村集体建设用地流转中还面临一些亟待解决的问题。

首先，市场体系不健全，导致流转效率低下。集体建设用地流转因缺乏法律支撑，流转交易方式多为私下交易，市场竞争机制难以发挥作用。在具体操作中，流转的交易价格、交易对象、交易内容、交易期限均为流转主体私下协商而定，受非市场因素干扰大。同时，现行的土地使用权交易服务工作主要由村集体包办，流转的中介服务组织发育严重滞后，缺乏土地评估、土地融资、土地保险等中介服务，流转成本过高，流转效率低下。

其次，流转管理制度缺失，政府调控能力被削弱。在国家尚未出台流转管理规定的情况下，农村集体建设用地的所有者和使用者，以及使用者之间的交易不可避免地会对土地利用总体规划的全面实施产生冲击。由此，造成了土地利用规划落实困难，用地计划指标被突破，土地宏观管理被削弱，土地利用管理难度加大等问题。

再次，集体建设用地的抵押、贷款功能缺失。现行法律政策对农村集体建设用地的流转方向、项目用途、权利处分等限制规定，造成集体建设用地抵押贷款困难。比如《物权法》和《担保法》都规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不能单独抵押；以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押；无建筑物的净地出让是不能通过银行抵押贷款融资的。

最后，流转中存在寻租及流转纠纷等问题。目前，在实际操作中，协议流转一般是由村干部代表、村集体作为转出主体，对外签订农村集体建设用地流转协议。这种流转操作方式容易导致掌控流转决定权的村干部或私自流转，或与转入方合谋压低流转价格，损害农民合法利益。另外，农民集体或农民建房出租、出售等引发了大量房地产或土地纠纷，但因缺乏明确的法律依据和解释，难以做出正确、合理的仲裁和处理。

此外，配套政策不到位，影响流转工作开展。集体建设用地流转的管理服务不仅涉及国土资源管理部门，还涉及发改委、住建、交通、电力、水利、金融、财税等政府相关部门。在集体建设用地流转中，相关部门未能形成合力，为流转创造良好的外部环境。集体建设用地流转管理办法、农民社会保障、集体公益事业、股权利益分配政策规定等尚未出台，流转动力不足，也影响流转工作的正常开展。

流转试点各具特色

过去，农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构，造成了城乡差距拉大，损害了农民权益。而推动集体建设用地流转，对实现集体土地与国有土地同权有着极其重要的意义。为此，1999年国土资源部批准安徽省芜湖市作为全国第一个农民集体建设用地使用权流转试点，其后又批准江苏省苏州市、河南省安阳市、广东省顺德市等地作为试点，以不同方式探索农村集体建设用地流转的实现路径。

江苏：两种产权统一管理

早在1996年，苏州市就提出了允许农村集体建设用地流转的设想，并出台了《农村集体存量建设用地流转管理暂行办法》，允许集体存量建设用地使用权可以有条件地转让、出租、作价入股，实行了集体建设用地有偿、有限期流转的土地使用制度。

此后，苏州市于2002年进一步拓展流转范围，在城市规划区内也开展了集体建设用地流转试点，并出台了《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》。其主要内容涉及三方面：一是拓展流转范围，允许城镇规划区内的存量集体建设用地、已办理农用地转用和非农建设用地使用手续后的集体土地入市流转。二是强调了集体建设用地流转的原则。所流转的集体建设用地必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，凡涉及农用地转为建设用地，必须依法办理农用地转用手续后才能流转供地，供地的项目也必须符合产业政策和供地政策。三是进一步明确了土地收益分配原则和方式，可采取年租制、一次性流转转让、作价入股等方式，收益分配进一步向农民倾斜。

2007年，苏州市出台《工业项目用地公开交易暂行办法》，提出依法批准的新增集体建设用地也要实行公开流转，基本形成了“两种产权、统一市场、统一管理”的模式。

2013年，苏州市又进一步鼓励农村集体经济组织盘活存量集体建设用地，在符合规划用途的前提下，建设除住宅和可分割转让的商业、商务房产以外的经营性项目。在控制规模的基础上，通过土地利用方式创新，加快城乡一体化发展，提高节约集约用地水平，同时壮大农村集体经济组织，增加农村居民财产性收入。

广东：收益纳入集体资产

2005年，广东省发布了《集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权流转的原则、条件、程序和收益分配等内容进行了细化和明确，同时在集体建设用地使用主体和抵押等方面有所探索。

笔者在广东省佛山市、东莞市了解到，当地集体建设用地流转主要有两种方式：一是农村集体经济组织不转移集体建设用地使用权，而以集体建设用地自建标准厂房出租或以地合作等方式，获取集体土地收益。二是以出让、转让、出租、抵押集体建设用地使用权等方式，实现集体土地收益。流转的集体建设用地可用于工业、商业等用途，但不得用于商品房开发，宅基地原则上不得流转。

出让的集体建设用地需按照村民自治的程序操作，由经济联合社股东大会表决通过。集体土地出让、出租的收益纳入农村集体资产统一管理，50%用于集体成员的社会保障，50%为集体收益（其中20%用于集体公益事业，80%按照股权比例直接分配给农民）。集体建设用地使用权转让要经过集体同意，收益主要归原使用权人。

另外，为了增强农村集体土地收益的稳定性，同时增强用地单位的信心，广东省佛山市南海区一改以往由农村集体与企业直接签订物业出租合同的做法，采用先由区、镇两级政府与农民集体签订物业租用合同，企业再从政府手中承租物业的方式。

上海：流转后建设租赁住房

上海市集体建设用地流转试点刚起步3年多，市里确立在5个村开展试点。2010年上海市发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》，文件提出试点要坚持“三先三后”原则，即先合规后流转、先确权后实施、先试点后推开，并坚持总量控制、有偿使用、与国有土地同地同权及保障集体经济组织成员权益的“四原则”。

上海市集体建设用地流转试点采取直接流转和指标流转两种模式：

所谓直接流转，即符合土地利用总体规划和城乡规划，依法取得的农村集体建设用地，经本集体经济组织2/3以上成员同意，即可通过租赁、出租方式流转用于工业、商业、旅游、服务业等经营性项目，但禁止用于商品住宅开发建设。遇有国家和本市公益性建设项目需要使用农村集体土地的，应依法征为国有后再使用。

所谓指标流转，指通过土地整治将农村集体建设用地复垦为耕地，并加以保护。节余的建设用地指标和耕地占补平衡指标，在满足整治区内新增建设用地需求后，可在全市范围内流转。目前，根据国土资源部试点工作要求，已在上海市8个区（县）利用集体建设用地规划建设租赁住房项目，并加快实施步伐。

上海市对集体建设用地流转的处理是符合其发展实际和阶段特征的，特别是土地利用规划在价值取向、发展模式、规划理念上实现了“三个转变”：规划的价值取向由经济驱动的传统发展观转变为以人为本的科学发展观，发展模式由土地利用的外延扩张发展型转变为内生增长型，规划理念由技术规定向土地综合政策安排转变。

深化改革规范流转

推动集体建设用地流转，要逐步扩大试点范围，为制度设计和政策制定积累更丰富、更成熟的经验。首先要因地制宜地规定流转主体、经营主体、流转范围、流转模式、使用年限等内容，再深入分析其中的复杂利益关系，设置合理的利益分配模式，构建政府、农户、企业多方共赢的机制。另外，还应配套完善抵押融资担保机制，设立相应的监督管理机构等。

农村集体建设用地流转是土地制度改革的客观要求，但其中的利益关系极其复杂，必须逐步扩大试点范围，加强全面深入的研究，为制度设计和政策制定积累更丰富、更成熟的经验。

扩大试点范围，明确集体建设用地流转模式

根据党的十八届三中全会精神，现阶段放开的流转仅限于农村集体经营性建设用地。而在建立城乡统一的建设用地市场的目标下，其流转形式可借鉴国有土地，以出让、出租、作价入股、抵押等多种方式，允许集体经济组织灵活采用不同的流转方式。但是，放开流转还涉及《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等国家相关法律的修改，这都要经历漫长的历程。在法律尚未修改完善前，还应坚持“守住底线，试点探索”的原则，建议采用以下3种流转模式：

一是采取“保全让利”模式，即在集体建设用地所有权不变的前提下，比照国有土地的流转形式，实现集体经营性建设用地使用权流转。按照初次流转收益主要归集体的原则，扣除政府应当收取的相关费用外，主要流转收益归于原集体经济组织，并按村民自治的原则，由集体经济组织成员自行决定分配。

二是采取“转权让利”模式。对于城区、城乡接合部和近期城市规划范围内发生流转的集体经营性建设用地，可沿用国家土地征收的做法，将集体建设用地征收为国有土地，但政府不需要按规定支付征地补偿费用。征收后的土地使用权仍留给被征地的农村集体经济组织，按照土地利用总体规划的确定用途开发利用。其土地初次增值收益归农村集体经济组织，政府按规定征收相关费用。

三是采取“保全让利+转权让利”模式。考虑可以借用台湾城区市地重划的经验，将部分集体土地转为国有，部分仍保留原土地产权性质，并允许进入市场。具体土地增值收益的分配比例，双方协商确定。

不管采用上述哪种形式，其土地流转必须坚持土地用途管制制度，在符合规划的前提下，实行审批许可制度以及合同规范化管理。

改革产权形式，明确流转主体和经营主体

逐步建立城乡统一的建设用地市场是促进农村改革和发展的重要任务。其改革方向主要是以建设用地两种所有权平等为基础，通过农村集体建设用地的流转去填平两种所有权的鸿沟，淡化所有权而强化使用权，使建设用地统一市场建立在城乡都可以接受的产权形式之上，并建设和培育城乡建设用地统一的有形交易市场。

在此基础上，还要明确限定集体经营性建设用地流转的主体，培育参与集体建设用地开发经营的优质企业。

一方面，集体土地所有权主体缺位、转位或虚拟化一直是困扰农村土地发展的一个严重和突出的问题。但是，农村集体建设用地流转必须有明确的中间体，不仅需要主体出让、转让土地使用权，而且要对出让、转让收入在集体成员间进行合理分配。农村建设用地流转中主体是不可或缺的，因此需要对现在一些农村基层组织进行深入改革，适应农村建设用地流转的需要。对于参与流转的主体，如农民、企业、团体、交易机构等，政府部门应作出明确规定。严格限定流转的主体和客体范围，禁止规定范围以外的企业、人员进行农村集体建设用地的流转交易活动。

另一方面，实践表明，农村集体建设用地流转后的经营，不能完全依靠农民自发组织，需要具有较强经济实力，富有一定建设经验，并有较强社会责任感的企业参与其中。从一定意义上说，企业是农村集体建设用地再开发、再建设的中坚力量，但同时又要防止一些企业纯粹以谋利为目的，借集体建设用地流转损害农民利益，搞乱农村和城镇的建设用地秩序。所以，国家应该鼓励和培育一批优秀企业参与农村集体建设用地的建设和经营，并加强管理和监督。

另外，农村集体建设用地流转必须坚持因地制宜，实行区别对待政策，注意差别化和精细化管理。在加强国家层面法律法规建设的前提下，赋予地方政府更大的主动权，充分尊重农村集体建设用地所有者和使用者的权利。

完善法律法规，规范集体建设用地流转行为

探索农村集体建设用地入市，需要制定全国统一又因地制宜的规章制度、管理办法和操作细则。为此，国土资源管理部门需要转变观念，把推进农村集体建设用地流转放在重要的、突出的地位，实现土地市场建设重点和管理重心的转移。

建议尽快出台国家层面的《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权机构和职能、入市条件和模式、流转范围、使用年限、抵押融资保障、流转收益分配等作出明确规定，以规范流转交易和管理行为。同时，省、市、县级国土资源部门应当制定并公布本行政区域内集体建设用地使用权的基准地价、标定地价、出让最低价等。适时建立和配备相应的管理机构和人员，负责农村建设用地流转工作，加强对这项工作的引导和监管。

值得注意的是，农村集体建设用地流转与建设用地项目的开发、建设密切相关，而资金是项目运作的引擎。一般来说，农民、农村集体经济组织、农村自治组织以及乡镇政府不仅资金不足，而且难以获得足够的贷款。同时，各乡镇、村庄经济实力极不平衡，建设用地开发、流转周期差异明显。因此，建议通过政府统一规划，争取财政支持，并在相关银行或其他金融机构的支持下，设立农村集体建设用地流转基金，在更大范围内、更高层次上、更专业的组织内为流转进行融资和筹资。在设置有关基金的基础上，考虑成立农村土地银行，促进农村建设用地的有效开发和流转。

（作者单位：国土资源部咨询研究中心）