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张某为非农业户籍，但长期居住在农村。2006年9月，张某因违法占用土地建住宅，被市土地执法监察大队发现，并依法立案查处。 在案件的处理过程中，对张某的违法行为如何适用法律条款发生了争议。一部分人认为，张某是张村长期居住的村民，属农村村民的范畴，应按《土地管理法》第七十七条的规定予以行政处罚。另一部分人认为，由于张某是非农业户籍，而农村村民仅指具有农业户籍并在农村长期居住的人，因此张某不能认定为农村村民，应按照《土地管理法》第七十六条的规定予以行政处罚。 笔者认为，本案中的争议，从表面看是法律条款适用的争议，但究其实质，却是对张某身份确认的争议，也即张某是否属于“农村村民”。或者说，长期居住在农村的非农业户籍的人，是否应被认定为“农村村民”？ 由于特殊的历史和地域分布，对农村村民的概念和认定一直存在着很多争议，特别是对其范围的界定。《中国大百科全书》的解释是，村民是居住在一国境内，受该国管辖的自然人，对农村的解释是，区别于城镇的一类居民点的总称。在《现代汉语辞典》中，村民是乡村居民，对居民的解释则是固定住在某一地方的人。可见，尽管各种辞书对村民的概念表达不同，但含义基本是一致的，也是合理的，也从没有把其与户籍制度相关联。我国《宪法》对居住在城市和农村的人则一律称为居民，也从没有把户籍制度作为区分城市居民和农村居民的分水岭。因此，笔者认为，对农村村民的界定也不能以户籍作为其唯一分界限。 虽然在某一历史时期，为了适应当时的环境需要，曾有一些政府部门出台过一些法规文件，把农业户籍作为界定农村村民的标准，解决了当时的一些实际情况。但在户籍制度不断改革的今天，户籍对居民影响日渐减小，如果仍以户籍作为区分是否属于农村村民的唯一标准，势必会损害到一些长期居住在农村的非农业户籍人员的居民权益。笔者认为，在对农村村民进行界定时，应不以户籍为依据，而以居住为条件，即农村村民应包括居住在农村的农业户籍人员和非农业户籍人员。 目前，虽然没有一部法律来明确界定农村村民的含义和范围，但在某些部门立法中已体现了笔者的这种观点。《辽宁省人口与计划生育条例》第十八条中就已特别指出只有农业户口的农村村民才符合该条款，也即说明农村村民包括了农业户口的农村村民和非农业户口的农村村民。 另外，笔者认为，从法律修改的前后延续性中也可以看出，现行《土地管理法》所指的农村村民也应包括长期居住在农村的非农业户籍人员。1986年的《土地管理法》第四十五条中称为“农村居民”。第四十六条称为“城镇非农业户口居民”。而在1998年《土地管理法》修改过程中，把上述二个条款归纳为第七十七条，称为“农村村民”。从法律修改的立法意图上，可以明确感受到修改后的第七十七条已明确涵括了原法中的第四十五条和第四十六条，也就是现行《土地管理法》所言的农村村民应包括居住在农村的农业户籍人员和非农业户籍人员。 所以，张某虽不具备农业户籍，但由于其长期居住在农村，应认定张某为农村的农村村民，在对张某的违法行为予以处罚时，应适用《土地管理法》第七十七条给予行政处罚。 （作者单位：浙江省慈溪市国土资源局） |
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