建立健全重点领域和关键岗位预防腐败机制研究

前言。

概述及有关概念：重点领域、关键岗位、预防机制、自控机制、内控机制、外控机制。

预防腐败机制建设：自控机制建设、内控机制建设、外控机制建设。

对违规违纪违法行为的处理：腐败分子的查处、轻微过错问责、领导干部责任追究。

机制建设依据的有关成功的经验和做法及有关文件：有关经验材料、有关地方文件。

 

前言

 

坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。党的十七大以来，党中央、国务院高度重视党风廉政建设和反腐败工作，中央领导多次听取中央纪委监察部的工作汇报并作出重要指示，中央政治局、中央政治局常委和国务院多次召开会议进行研究部署。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第六次全会上的重要讲话中，从党和国家的事业发展的全局和战略的高度，全面、系统、深入地分析了当前的反腐倡廉形势，用“三个并存”和“两个依然”科学概括了当前党风廉政建设和反腐败的总体态势，即成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败易发多发并存，群众对反腐败的期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。这充分说明中央对当前党风廉政建设和反腐败斗争形势的判断科学，和对新形势下反腐倡廉建设规律的深刻把握，要求我们要进一步统一思想、提高认识，更好的推进党风廉政建设和反腐败工作。

近几年，通过信访举报、工作巡视、查办案件、专项治理、媒体舆情等渠道发布的信息资料，表明当前消极腐败现象依然比较严重，反腐倡廉建设面临不少新情况新问题。腐败行为在一些领域仍然易发多发。党员领导干部违纪违法现象依然严重。侵害群众利益的案件仍然较多，发生在基层的腐败现象有所增长。腐败案件类型、性质和作案手段等出现新变化新特点。党员干部作风和廉洁自律方面仍然存在不少问题，损害群众利益的突出问题和不正之风仍然比较严重，群体性事件、重大责任事故的发生，重大事务的处理有失公平公正的背后往往隐藏着官商勾结、以权谋私等腐败行为。

因此，要求我们各级党委、政府和纪检监察机关一定要正确认识和把握党风廉政建设和反腐败斗争的形势，切实把思想和行动统一到党中央关于反腐倡廉要求和决策部署上来，增强工作责任感和使命感，以更加坚定的信心、更加坚定的态度、更加有力的措施推进党风廉政建设和反腐败斗争，尤其要探索重点领域和关键岗位有效的预防腐败机制，加强岗位廉政教育，开展岗位廉政风险防控，探索从源头上预防腐败的方法、措施、制度和机制。本课题将围绕如何建立健全重点领域和关键岗位预防腐败机制，进行初步研究和探讨。

 

一、概述及有关概念

 

建立健全重点领域和关键岗位预防腐败工作机制，是构建惩治和预防腐败体系的重要内容。建立健全重点领域和关键岗位预防腐败机制研究，就是探索创新工作方式，坚持以改革统揽预防腐败工作，着眼于重点领域和关键岗位，着重于从自控机制、内控机制和外控机制等形式实现立体防控，着力构建覆盖所有行政权力和行政权力运行全过程的完整监控链条，逐步形成行政权力运行监控机制，有效地拓展从源头上防治腐败工作领域，取得较好效果。

重点领域：重点领域指在所有的部门和单位中，其中具有特殊的职能和权力容易出现腐败导致违纪违规违法行为发生的部门和单位，具有特指性。如有财务支配权、人事任免权、工程建设组织监督权、土地转让组织管理权、行政执法权、事务裁决权、国家行政事业单位人员招聘和考录等职能的机构。

关键岗位：指所有部门和单位中二级机构或行使某种职能和权力的临时组织机构，在处理事务中，容易出现腐败导致违规违纪违法行为现象发生的岗位，如：单位的财务股（室）、人事股（室）、检验检测股（室）、执法稽查股（室）、纪检监察股（室）等。

重点领域着重于一些部门和单位，关键岗位则泛指部门和单位中的重点二级机构或中层机构，包括了所有的部门和单位，覆盖了所有容易滋生腐败的部门和单位及有关二级机构。

预防机制：机制，原指机器的构造和原理，现已广泛应用于社会现象中，指组织和运行变化的规律。任何一个系统中，机制起着基础性的、根本性的作用。在理想状态下，有了良好的机制，可以使一个系统在外部条件发生不确定变化时,能自动地迅速作出反应,调整原定的策略和措施,实现优化目标。预防腐败机制就是组织、规定和制度的建立运行实施，有效地避免腐败现象的发生。

自控机制：重点部门和关键岗位党员领导干部按照党纪政纪法律法规严格要求加强自我教育、自我建设、自我监督机制。

内控机制：就是重点部门和关键岗位制定和完善各项规章制度，规范工作流程，组织学习培训，抓好检查监督各项规章制度的落实的工作机制。

外控机制：主要是利用社团组织、新闻媒体和与群众利益密切相关的群体代表对重点领域和关键岗位的有关重要工作活动加强监督的机制。

 

 

二、预防腐败机制建设

 

建立健全重点领域和关键岗位预防腐败机制，包括自控机制建设、内控机制建设和外控机制建设三个方面。这三个方面相辅相成，互相促进，缺一不可。自控机制建设是基础，内控机制建设和外控机制建设是条件。内控机制建设和外控机制建设缺一不可，互为补充。抓好这三个机制的建设，也就落实了重点领域和关键岗位预防腐败机制建设。

<一>自控机制建设

自控机制就是实现自我教育、自我防范机制。实现自控机制建设，要通过三方面实现，一是要明确岗位职责，二是查找风险点，三是建立防控机制。也可以表述为每一个重点领域和关键岗位的领导同志或工作人员首先要明确自己的岗位职责，知道自己应该做什么和不能做什么，以及应该怎么做和不应该怎么做，并且得到时刻的提醒，有了这样的思想和意识，才能够自觉地履行好自己的职责，避免违规违纪违法现象的发生。自控机制建设可以以风险防控机制建设为载体。范县在县技术监督局风险防控机制建设试点成功的基础上，在全县行政机关全面铺开，通过这项工作的开展有效地预防了违规违纪违法现象的发生。

<1>明确岗位职责：明确岗位职责，就是用简洁的语言把该岗位应做什么工作表述出来。这是一个全面的、系统的、调理的工作，要定义每一个岗位以及明确每一个岗位的职责既是一个思考的过程又是一个学习的过程。在开展这项工作中，实现熟知熟记自己的岗位职责，把履行职责变成工作人员的自觉行动。

<2>查找廉政风险点：要了解自己不应该做什么，是让处于重点领域和关键岗位工作人员明确在履行自己的职责和履行自己的职责过程中容易出现违规违纪违法行为的可能，以致造成自己被党政纪追究的风险，起到自我警示教育作用。要做到针对自己职责和履行职责过程逐项分析对照有关条例和规定，把容易出现的问题查找出来，并整理成文字资料以便重温和记忆。

<3>制定防控措施：每一个重点领域和关键岗位的人员要建立履行好职责避免违纪违规违法行为的发生的防范措施。从自觉加强学习，正确认清形势，提高思想觉悟，增强免疫力，到参加上级和单位组织安排的各项学习活动，自觉接受各级组织的监督和社会各界群众的监督，做到依规、依纪、依法干好自己的本职工作。自我防控措施要把学习放在首位。

学习要有三方面的内容：一是政治学习，要学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观，以及党的新时期的路线方针和政策，树立正确的人生观、价值观、权力观、政绩观，使自己在政治上、思想上始终同党中央保持一致；第二学习业务知识和业务理论，使自己的业务能够精通，工作的开展保持同行的先进行列，高质量高标准的完成本职工作。第三学习党纪政纪，对党纪政纪规定达到熟悉和了解，明确怎么做为违纪，怎么做为不违纪，怎么做违规，怎么做不违规。同时，还要加强自我修养学习，保持高尚的情操和良好高雅的爱好，能够在党员干部和群众中做出表率。

学习的方式要多种多样：一是要集中学习，业务工作再忙也要抽出时间组织单位的党员领导干部和一般职工进行学习，要制定集中学习的计划，学习的内容要有针对性，特别是针对不同的岗位不同的职业有共同的内容，也要有不同的内容。如：党和国家有关路线、方针、政策熟悉掌握，有关思想、理论、素质等教育的学习是统一的。但对不同岗位政策法规，要针对不同的执行者加强学习，并做到掌握。二要加强自学管理。现在有些同志让其自学，基本上等于不学。针对自学也要规定篇目，也要定时进行抽查监督，可以通过了解知识点考核同志学习情况，也可以让其写出心得体会。三是开展活动，寓学于乐。如参加或观看有针对性的演讲比赛、观看录像、教育基地参观、教育展览参观等活动。

<二>内控机制建设

内控机制就是重点领域和关键岗位通过建章立制狠抓落实的机制建设。内控机制的建设包括规章制度的制定、业务流程规范、监督组织的建立、监督的措施和实施方案以及抓好落实等方面。是落实重点领域和关键岗位预防腐败机制不可缺少的措施。范县于2010年制定了《关于规范领导干部权力运行建立健全监督制约机制的意见》，对领导干部权利处理有关重大事务，从落实有关制度到行政行为规范进行明确，对领导干部正确行使职权，避免腐败现象的发生，发挥了重要作用。内控机制建设是关键，直接关系是否能够有效预防腐败的发生。

<1>规章制度的制定。重点领域和关键岗位，基本上都制定了相应的预防腐败制度和规定，但针对性和操作性不强，随着社会形势的发展需要应及时修订。如加强招投标制度建设，确保国有投资建设项目招投标程序合法。在项目建设中，要结合《招投标法》等有关法律、法规，细化措施，规范工程招投标的各项权利，加强对重要环节的管理，严格落实建设工程招投标五公开制度，建立公开、公平、公正的建设工程招投标交易平台，充分维护企业的合法权益。范县切合工作实际制定的《最低投标中标投标法》，在实践中起到了有效避免腐败发生的作用，得到上级的肯定和社会的好评。土地拍卖、使用、转让方面，建立土地使用管理制度，严格土地审批手续，提高土地利用率，建立项目用地评估，实施土地项目联审制度，集体审核土地出让方案，最大限度减少土地评估中自由裁量空间，严把土地出让转让关。在实施政府采购方面，要制定《行政机关及直属事业单位固定资产购置暂行办法》，对公务用车、办公设备、市政绿化工程、公益设施等项目的采购工作进行规范，所有项目采购应设立专门机构统一办理和管理，根据实际情况，确定不同的采购方式。

<2>业务流程的规范。业务流程中每一个环节，如果不规范容易导致出现腐败现象。对重点领域和关键岗位的领导干部，在处理重大事务的过程中，必须坚持集体决策、“三议两公开”（党委或党组提议、党政班子商议、干部职工大会决议、决议结果公开和实施结果公开）、一把手末位发言、责任到人等相关规定。在招投标中，要建立招投标业务流转机制，确保工程建设市场有序进行。按照招投标法“管办分离”原则，对招投标项目发布公告、文件备案、评标专家抽取、开标评标、中标公示等环节梳理优化，明确责任主体，职责分工、工作流程和办结时限等，在建设者、管理者、监督者之间形成有效制衡和相互衔接，体现统一、高效、阳光，便捷。规范土地转让工作流程，有关土地使用单位或企业，提交土地申请后，通过招开用地联审会，讨论、研究并对购地项目表决形成土地出让意见，或利用挂牌拍卖等形式确定土地出让，上报上级主管机构研究通过后，与用地单位签订土地转让协议。规范资金使用管理流程，制定资金使用管理办法，成立相应的资金管理组织，明确职能分工，完善工作制度，细化资金项目受理、审核、发放流程，有关部门按照职责分工，受理、审查需要资金单位和个人递交的申请资料，符合条件的提交管理小组召开会议进行讨论审核，形成报告报请主管部门批准后予以拨付。完善政府采购业务流转机制，要制定固定资产购置管理办法，由采购组织实施政府采购目录中的项目采购，实行采购预算与部门预算统一布置，统一编制，统一汇总，统一审查，统一批复的规定，采购单位经采购中心审查同意后引进集中采购，固定资产，在办理登记备案后，由财务中集中支付。

<3>监督组织的建立与督导。这里是指内部监督组织的建立与监督职能的正常发挥。既有重点领域和关键岗位单位和部门的监督组织又有党委政府领导下监督力量的整合的组织。建立的监督组织要有具体的督导方案和措施，要明确责任和任务，要落实岗位党风廉政建设责任制、重大事项报告制度、廉政谈话制度等。加强防范措施的监督要从在重点领域和关键岗位职责的落实、廉政风险的熟悉和自我防控措施的落实着手进行监督。对岗位职责必须做到熟知熟记，对于容易出现的廉政风险要熟知熟记，对自己的防控措施要熟知熟记，特别是防控措施要实实在在地抓好落实，实现重点领域和关键岗位的党员领导干部自觉地抵制腐败现象。同时，要对重点领域和关键岗位的业务工作加强监督。对招投标的管理，要推行建设工程项目廉政责任书制度，把廉政责任书作为合同备案的组成部分，不签订责任书的建设工程项目不予备案。在招投标过程中，成立的监督组织要全程参与各个环节。加强对土地联审制度执行情况的监督，从源头严把土地使用关。加强对专项资金使用管理的监督检查，推动财政与项目主管部门建立专项资金的管理监督检查机制，加强项目的受理、审查和项目资金使用情况的监督管理。对政府采购工作进行全程监督，加强财政支出管理，提高资金使用效率。

<三>外控机制建设

外控机制建设，主要是利用意见箱、下发征求意见表、设立举报电话、举报邮箱等举措以外，重点是组织与重点领域和关键岗位处理事务有利益密切相关的群众组成的临时监督组织的监督。

<1>群众个体的监督 办事群众直接评议通过两个渠道实现，一是办事过程中直接评议，二是由单位或监督机构组织群众面对面评议。办事群众直接评议重点领域和关键岗位工作人员的公务活动，有条件的要设计一张监督卡，只要有群众来处理事务，由工作人员向办事群众发放监督卡，办事群众办结事务后，把办理事务中是否存在不正之风和腐败现象进行评定，无记名填卡，投入到指定意见箱，由单位或有关部门组成的监督组织定期开箱汇总进行总结分析，对发生的现象及时处理。由单位或监督机构组织的面对面评议有两种形式，单位和有关监督机构定期或不定期对被执法单位和服务单位进行回访，或定期组织群众召开评议大会，通过发放征求被执法群众和被服务群众的意见和建议。针对目前形势和条件，应以前一种方式为主，后一种方式为辅，科学设计，尽最大可能实现把群众的意见和建议收集上来。

<2>群众组织的监督 针对重要领域和关键岗位处理与群众利益密切相关、人民群众关心关注的事务，如重大工程项目建设，土地的挂牌拍卖和转让，关系国计民生的大额资金使用，人员的招聘，公务人员的考录等，都要组织相应的群众监督组织进行监督。涉及到工程项目的招投标，在有关企业和单位申请招投标的同时，要成立由参与投标单位有关人员参加的监督组织，监督组织可以随时针对招投标过程中存在问题进行质疑，并可及时向项目管理组织或上一级监督机关投诉处理。同时，还可以充分利用现代科学技术手段，对开评标过程全程录像或监控直播，看是否落实“三分离”，即实现开标区与评标区分离、建设单位评委与专家评委分离、评标专家与招标代理人员分离。人员的招考，无论是笔试和面试，要组成参加招考人员的家属参加的监督组织进行监督。在笔试过程中，加强对监考老师和参考人员的监督，以及对考生笔试成绩是否真实监督。同时，在参加面试的过程中也要充分利用现代科学技术手段，对整个过程进行进行监控，避免作弊现象发生，做到公开、透明、公正。

<3>新闻媒体的监督 新闻媒体有报刊、杂志、广播、电视、网络等。报刊、杂志、广播、电视等，虽然这些媒体具有反映群众呼声、意见和要求，进行社会监督的职能，但是又有它职能的局限。网络的监督现在成为社会监督的主流，在以往查处的大案要案的线索，绝大多数是纪检监察部门在互联网上收集的检举揭发材料和有关证据。因为监督举报人为了自身安全的需要，往往借助互联网发帖跟帖来反映一些部门和单位出现的不正之风和个别党员干部的腐败行为。因此，重点部门和关键岗位的领导干部，一要在开展有关国计民生重大事项落实工作的过程，邀请报刊、杂志、广播、电视等媒体参加，及时向社会发布信息，向广大关心、关注的各界人士和广大群众告知，接受社会的监督；二要和报刊、杂志、广播、电视等新闻媒体及时沟通，及时反馈所收到的相关方面的各类问题。同时，要安排专职人员定期上网查看网络新闻、贴吧、博客等栏目，发现有关网帖和文章及时下载，把所搜集到的问题进行及时汇总处理。

 

三、对违规违纪违法行为的处理

 

对重点领域和关键岗位违规违纪违法行为的严厉查处，是预防腐败机制建设不可缺少的一个重要环节和手段。在建立健全惩治和预防腐败体系建设的实施纲要上，把“保持惩治腐败的强劲势头”作为预防腐败机制建设的一项重要工作。纪检监察机构对重点领域和关键岗位发生的腐败现象坚决治理，对任何腐败分子必须依法严惩，绝不姑息，对腐败现象和腐败分子始终保持高压态势，将有效地预防腐败问题的再次发生。严厉查处重点领域和关键岗位的违规违纪违法行为，分三种情况：一是对腐败分子的查处，追究腐败分子的党纪政纪或者法律责任；二是对构不成违规违纪违法行为的情况，具有轻微过错的，进行问责；三是出现上述一、二种问题的部门和单位，对负有直接领导责任和重要领导责任的实施责任追究。

<一>对腐败分子的查处 以查处发生在重点领域和关键岗位的党员领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件为重点，严肃查处官商勾结、权钱交易和严重侵害群众利益的案件，利用干部人事权、司法权、行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊案件。严厉查处违犯政治纪律案件。严肃查处规避招标、虚假招标及转包分包案的案件，非法批地、低价出让土地、违规审批房地产开发项目或擅自变更规划获取利益案件，违法审批探矿权和采矿权、违法入股矿产开发的案件，金融领域违规授信、内幕交易、挪用保险资金、违规发放核销贷款和资产处理的案件，隐匿、侵占、转移国有资产的案件。严肃查处为黄赌毒等社会丑恶现象和黑恶势力充当保护伞的案件。严厉查处贿赂案件，既要惩处受贿行为，又要惩处行贿行为。重点查处工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发和经销等领域以及银行信贷、证劵期货、商业保险等方面的商业贿赂案件。该党纪政纪处分的进行党纪政纪处分，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

<二>对轻微过错进行问责 在重点领域和关键岗位的工作人员出现的轻微的违规违纪现象够不着党纪政纪法纪处理，如在实施决策过程中，不按法定权限和程序决策，决策的内容与法律、法规、规章和上级的规定相抵触，由于决策不当，造成不良影响或者经济损失等；在工作人员实施岗位职责中，不执行或不正确上级决定、指示、命令延误工作造成不良影响，对职责范围内的事敷衍塞责，推诿扯皮，工作效率低下，工作不到位，监管不力，造成事故发生等；在落实行政许可中，依法应受理的行政许可不予受理，不履行法定告知义务，依法应当受理的行政许可不予受理，责任心不强造成有关资料丢失等；在实施行政征收不履行或消极履行法律、行政法规规定的征收职责，不按规定范围、时限和标准实施征收，实施征收不开具或不按规定开具合法票据等；在工作中吃、拿、卡、要，工作粗暴，工作态度生硬，无视工作纪律不按规定参加会议等，都要依据有关规定给予诫勉谈话、责令作出书面检查、责令公开道歉、效能告诫、通报批评、调离岗位、暂停职务、责令辞职、免职等，相应的处理。范县制定了《范县机关及其工作人员效能过错问责办法（试行）》对轻微违纪违规行为进行了分类，并分别制定相应处理标准，通过问责办法的落实，有效地避免了严重违规违纪行为和现象的发生。

<三>对领导干部责任追究 凡是在重点领域和关键岗位发生的各种腐败案件中的腐败分子受到党纪政纪法纪追究，或存在轻微过错受到责任追究的事件处理以后，要根据《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（下称《规定》）对腐败分子的直接领导和单位领导实施责任追究。《规定》第十九条规定领导班子和领导干部对党风廉政建设工作领导不力，以致职责范围内明令禁止的不正之风得不到有效治理，造成不良影响的；对本地区、本单位、本系统发现的严重违纪违法行为隐瞒不报、压案不查的；疏于监督管理，致使领导班子成员或者直接管辖的下属发生严重违纪违法问题的；违法规定选拔任用干部，或者用人失察、失误造成恶劣影响的；放任、包庇、纵容下属人员违反财政、金融、税务、审计、统计等法律法规，弄虚作假的，应当追究责任，视其情况给予批评教育、诫勉谈话、责令写出书面检查、通报批评、党纪政纪处分、调整职务、责令辞职、免职和降职等组织处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

对每一个腐败分子的查处、对轻微过错进行问责和对负有直接领导责任和重要领导责任的领导干部实施责任追究，要深入剖析案件中暴露出的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，修改有关规定和制度，堵塞漏洞。利用典型案件开展警示教育，总结教训，引以为戒。实现查处案件的政治效果、社会效果、法纪效果相统一。为重点领域和关键岗位进一步有效地预防腐败发挥重要作用。