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市政府关于批转市卫生局《南京市医疗机构设置规划(2009-2015年)》的通知
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位： 市政府同意市卫生局拟定的《南京市医疗机构设置规划（ 二○○九年二月五日 南京市医疗机构设置规划（ （南京市卫生局
一、指导思想 贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为指导，坚持以人为本的服务理念和把人民群众的身体健康、生命安全放在首位的宗旨，以满足南京市居民医疗卫生服务需求并辐射周遍地区为出发点，以建立基本医疗卫生服务制度，提高人民群众健康水平为目标，加强政府对医疗卫生事业发展的宏观调控，建立适应南京市经济社会发展需要的、功能和结构更趋合理的医疗服务体系，为全市居民提供安全、有效、方便、质优的医疗卫生服务，提高基本医疗服务的公平性。实行区域性医疗资源全行业管理，加强医疗资源的合理规划和有效配置，通过统一规划、政策引导，合理配置医疗资源，提高医疗资源的利用效率，促进多元化办医格局的形成，增强医疗机构的综合服务能力，不断满足人民群众日益增长的多层次、多样化的医疗卫生服务需求；全面提高居民的健康水平，实现医疗事业与经济社会的协调发展。 二、现状分析 （一）区域概况 南京市地处我国东南部的长江下游，东接富饶的长江三角洲，南靠宁镇丘陵，西倚皖赣山区，北连江淮平原，地理位置十分优越。南京市是我国四大古都之一，国家级历史文化名城，江苏省省会，全省的政治、经济、文化中心，长江流域四大中心城市之一。 南京市下辖11区2县，有82个街道、32个镇，土地面积6582.31平方公里。 南京全市经济发展模式已进入工业化阶段，但区域内发展还存在一定差别，由于受历史、地理、交通等诸多因素的影响，江北地区的经济发展水平滞后于全市的平均水平。 （二）居民健康水平和医疗服务需求 1、居民健康水平 （1）居民健康状况： （2）疾病谱和死因谱：家庭健康调查显示，城乡居民两周患病均以慢性病为主，城区居民两周患病前三位分别是高血压、糖尿病和心脏病，总计构成比超过50%；农村居民前三位依次为高血压、慢性肠胃炎和类风湿性关节炎，总计构成比为36.1%。 （3）传染病发病情况： 2、居民主要健康问题 通过对住院病人疾病谱的分析，南京地区居民的住院疾病顺位已经发生了明显的改变，住院病人前10位的病种以呼吸系统、消化系统、循环系统等慢性病和损伤中毒为主。妊娠分娩与产娠期综合症住院构成比较高，在农村医院占住院人数的近20%，位居第一位，在城市医院占住院人数的11%，位居第三位。传染病和寄生虫疾病在城市医院未进入前10位，而农村医院中仍位于前10位。损伤中毒在农村医院中住院构成比较高，排在第二位。疾病谱分析说明，南京市居民总体的疾病结构与经济社会发展基本一致，但传染病仍然是农村地区居民重要的健康威胁，意外伤害导致的住院在农村地区占了较大的比重，妊娠分娩与产娠期综合症住院需求较高。 3、就医的可及性 从调查住户距最近医疗机构的距离来看，74.2%（城区89.4%、农村59.2%）的住户离最近医疗机构的距离在 4、医疗服务需求 居民家庭健康调查显示：按患病人数计算，南京市居民两周患病率为105.9‰，慢性病患病率为169.3‰；按患病人次数计算，两周患病率为117.6‰，慢性病患病率为220.4‰；两周就诊率为69.9‰，年住院率为4.1%。 受南京市人口老龄化程度较高的影响，居民对慢性病防治需求比较大。居民两周就诊率较低，自我医疗的比例较高，说明居民门诊服务的有效需求发生了转移。调查居民两周患者中未采取任何治疗措施的占17.4%，未治疗的主要原因为经济困难和自感病轻；应住院未住院的占18.2%，未住院的主要原因为经济困难。因此，南京市居民存在较大的潜在医疗服务需求。 （三）医疗资源配置现状 1、机构数 全地区二级以上医疗机构50所，其中三级医院19所（部、省属8所，市属8所，军队所属3所）；二级医院31所（省属1所，市属6所，区县属15所，军队2所，企业等其他二级医院7所）。 2、床位数 表1
注：①每千人口拥有床位数按常住人口计算；②栖霞区、江宁区、建邺区加上现已经过设置审批的医院床位和 3、人员数 三、主要问题 （一）居民主要健康与服务利用问题 1、两周患病以呼吸、循环和消化系统疾病为主 城乡居民两周患病率按疾病系统分类，排在前5位的依次为：呼吸系统疾病、循环系统疾病、消化系统疾病、肌肉骨骼等运动系统疾病、内分泌和营养代谢疾病，5类疾病患病例数合计占患病总例数的76.7%，其中排在前3位的三类疾病患病例数合计占患病总例数的64.1%，成为居民两周患病防治的重点。 2、妇女、儿童和老年人成为疾病防治的重点人群 从两周患病率与慢性病患病率分析，女性均高于男性，从年龄组看，0-4岁和55岁以上人群的两周患病率和就诊率均比较高。以上提示妇女、儿童和老年人群的健康问题值得关注，其医疗服务需求较高。 3、城乡居民存在健康差距，城区优于农村 两周患病率农村居民明显高于城区，城区居民为100.8‰，而农村居民达到了133.4‰；虽然总的慢性病患病率城区高于农村，但在15-44岁这个年龄段，各年龄组的慢性病患病率均以农村为高，尤其是在25-34岁的中青年，农村居民慢性病患病率几乎是城区的两倍。 4、城乡居民慢性病构成上存在明显差异 （1）循环系统、内分泌营养代谢免疫疾病是城区居民慢性病防治重点 城区慢性病按疾病系统分类，前两位为循环系统和内分泌营养代谢免疫疾病，患病率分别为147.4‰、34.2‰，两者合计为181.6‰，其合计占慢性病总例数的65.9%。从慢性病疾病类别来看，前三位是高血压、糖尿病和心脏病，合计构成比超过一半。 （2）循环系统、消化系统和肌肉骨骼系统疾病是农村居民慢性病防治重点 农村地区慢性病按疾病系统分类，前三位为循环系统、消化系统和肌肉骨骼系统疾病，患病率分别为58.2‰、30.9‰和21.7‰，三者合计为110.8‰，占慢性病总例数的65.8%。从慢性病疾病类别前10位来看，以上三类系统疾病占了8位，其中位居前三位的依次为高血压、慢性肠胃炎和类风湿性关节炎，合计构成比为36.1%。 5、居民就诊流向欠合理，基层医疗资源利用不够 在门诊就诊机构选择上，城区居民对高级别医疗机构的利用程度较高，在区级及以上医院就诊的比例为73.9%，在市级及以上医院就诊的比例为49.5%；住院机构的选择向高层次集中的现象更为明显，在省、市医院住院的病人占67.6%，在区县医院住院的病人占18.7%。 农村居民的就医流向明显优于城区，两周门诊在社区卫生服务中心（站）就诊的比例为57.1%，但住院服务利用也存在一定的趋高趋势，只有28.0%的病人在社区卫生服务中心住院，31.8%的病人在县、区医院住院，仍有近一半的病人到县区以上的医疗机构住院。 （二）医疗服务体系的主要问题 1、医疗资源分布不够合理，向城区和二、三级医疗机构集中 区县以上医疗机构的资产占全市医疗机构资产的90%以上，人力和床位资源占全市医疗机构的80%以上。医疗设备数量尤其是大型医疗设备的数量、千人口床位数、千人口医师数、千人口护士数等，在主城区分布均明显高于郊区和两县，尤以鼓楼区医疗资源最为密集。 2、医疗机构功能结构欠合理，部分专科医疗资源不足 总体上南京市医疗资源丰富，居民对医疗服务的可及性较高。但从医疗机构的类别和功能结构分析显示，南京地区的医疗资源分布和利用与居民健康需求还不相适应。主要表现在，人口明显老龄化，而全市仅有2家专门从事老年护理的医疗机构，虽然近年来社区卫生服务机构的相关服务得到加强，但临终关怀、老年护理等医疗服务不能适应老年人口快速增长的要求；来自安徽等周边地区的大量患儿涌入，加之综合性医院儿科的萎缩，市儿童医疗服务能力明显不足； 3、多元化办医的医疗服务体系还需进一步完善 南京市民营医疗机构已有二十余年的发展历史，初步形成了多元化办医格局的雏形。但具有一定规模、专科特色的民营医疗机构比重不足，低层次、低水平重复的医疗机构过多，还不具备真正能与公立医疗机构竞争的能力，不能满足多层次的医疗服务需求，多元化办医格局还未真正形成。 4、政府投入不足，医疗机构主要靠市场获得补偿 近几年政府不断加大对卫生事业的投入，但经济社会发展相对于卫生事业的发展，政府投入还显不足，医疗机构主要靠市场获得补偿，医疗业务收入占医疗机构总收入的80%以上。 5、区域性医疗资源全行业管理体制尚未形成 《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确提出区域性医疗卫生事业的发展要统筹规划，实行全行业管理。南京市作为省会城市，有省、部属医疗机构、市、区（县）属医疗机构、部队医疗机构等不同层次、不同部门管辖的医疗卫生机构，全行业管理的机制尚未建立，严重影响了对区域性医疗资源的合理配置。 四、规划原则 （一）公平原则 以提高居民健康水平为目标，最大限度地满足所有居民的基本卫生保健需求。从南京地区医疗资源供需实际出发，面向全体居民，合理配置医疗资源。优先保证和发展基本医疗，加强基层医疗服务工作，提升服务水平，强化急救医疗网络建设，建立结构合理的医疗服务体系，保证全体居民，尤其是广大农民公平地享有基本医疗服务，逐步缩小城市与农村、江南与江北的差距。 （二）效率原则 我国属于发展中国家，尚处于社会主义初级阶段，医疗资源有限，这就要求政府在坚持公平性原则的前提下，通过市场的调节促进医疗资源的有效配置，最大限度地提高医疗资源的利用效率。 （三）效益原则 医疗机构设置要符合南京市卫生事业发展总体规划要求，要在优化全局资源配置的目标下，调整好局部资源配置，改善医疗资源的配置结构，提高基层医疗资源的利用效率，从而有效提高医疗预防保健网的整体效益，充分发挥医疗系统的整体功能。 （四）可及原则 医疗机构布局以便捷为原则，综合服务半径、人口数量、交通便利程度、人群健康需要等因素，对各级各类医疗机构进行合理的设置，不断提高居民的医疗服务可及性。 （五）分级原则 按医疗机构的功能、任务、规模不同，建立和完善分级医疗服务体系，科学规范不同层次医疗机构的规模、功能及相互关系，合理、有效地利用医疗资源，提高各级医疗机构的服务质量。 （六）前瞻原则 医疗机构的设置要符合南京市区域卫生规划，与南京市经济社会的发展相适应，应该考虑到经济发展对人群期望和健康需求产生的影响。根据南京市区域经济发展规划，建设一流医疗卫生服务基地目标以及跨江发展战略，未来经济社会发展将对医疗服务提出新的要求，医疗机构及其功能的设置应具有前瞻性。 五、设置规划 （一）规划总体目标 通过规划的合理制定和有效实施，促进南京地区医疗服务体系的建设与发展，逐步形成资源布局合理、功能齐全、能满足不同层次医疗服务需求、具有较强服务能力的医疗服务体系，使其成为对长江三角洲乃至全国均具有较强辐射能力的区域性医疗中心。 1、医疗服务体系 在未来5-10年时间内，南京地区医疗资源配置以结构调整为主。除市儿童医院、市妇幼保健院外，现有三级医院规模不宜再扩大，以加强内涵建设为主，提升服务能力和服务质量；加强江宁、浦口、六合、溧水和高淳5区县二级医院建设；根据居民健康需要加强专科体系建设，以现有的省、市重点专科为基础，有计划地加强慢性病、老年病以及妇女、儿童医疗服务等专科技术力量，形成基本覆盖居民所有主要健康问题的专科体系；加强城乡社区卫生服务体系建设，形成覆盖全市的社区卫生服务网络，不断提高其服务能力，满足社区居民的基本医疗、预防、保健需求。 2、院前急救体系 加强院前急救体系建设，加强市急救中心、各急救站与全市二级以上医院急诊科的联系与协调，培训社区急救人员，提供社区急救，逐步形成完善、有效的院前急救体系。 对存量医疗资源以提高效率为主要目标，尤其是要提高基层医疗机构的资源利用效率。新增医疗机构的设置重点为新城区和医疗资源薄弱地区，鼓励社会力量在新城区和医疗资源薄弱地区举办有一定规模、有专科特色的医疗机构。 到2015年，南京市将形成医院与社区卫生服务机构间分工合理的分级医疗服务体系、覆盖全市的院前急救体系，公办与民营医疗机构合理竞争、互为补充，满足人民群众多层次、多样化的医疗服务需求，促进全面小康社会和现代化建设事业的发展。 （二）规划总体框架 按医疗机构设置规划总体目标将全市分为：资源控制区、资源稳定区和资源发展区。资源控制区指目前医疗资源在该区分布已经非常密集，相对过剩，未来严格控制在这些区域内增设医疗机构，现有医疗机构的规模发展也要受到限制的区域；资源稳定区指医疗资源相对密集，但还未出现明显过剩，随着未来人口增长和经济发展，医疗资源可以适度增加的区域；资源发展区指该地区医疗资源相对不足，未来应鼓励新增资源向该地区倾斜的区域。根据目前南京市医疗资源在各区的分布现状，综合分析确定资源控制区为：鼓楼区；资源稳定区为：秦淮、白下、栖霞、下关和玄武5区；资源发展区为：建邺、雨花台、江宁、浦口、六合、溧水和高淳7区县。 新设置的医疗机构原则上为以下类别：二级医院或相当于二级规模的医院，社区卫生服务机构，100张床位以上的护理院，学校、企事业单位为内部职工、学生等设置的医疗机构（新增机构不得对外开放）。严格控制其他类别医疗机构的设置。 新设置的医疗机构首先考虑以下专科服务范围：老年病、老年护理、康复、临终关怀以及有技术特色的、社会需求明显的专科。 新设置的医疗机构首先考虑在资源发展区以及城市新区设置。除城市新区与医疗资源薄弱地区可以设置综合性医院外，其他地区原则上不再设置综合性医院。同一区县内已有相同类别与规模的医疗机构原则上不再重复设置。鼓楼、秦淮、白下、栖霞、下关、玄武、建邺和雨花台8个区区域内相同类别与规模的医疗机构原则上不超过4所。 （三）医疗资源配置标准与布局 南京市地理特点是东西较短而南北狭长，这种地理分布特征决定了在医疗机构设置规划时，既要考虑总体的卫生资源配置量，也应考虑区域地理分布特点，兼顾卫生资源配置的平衡，以提高居民卫生服务公平性。 在对南京地区常住人口数量变化趋势预测的基础上，考虑到与南京市国民经济和社会发展规划的衔接，综合分析人口年龄结构的变化、疾病谱的结构转变、医疗服务提供模式的逐步合理化（计划到2015年居民对社区卫生服务机构的门诊利用占到全市门诊总量的近70%），以及全市人口出生率在 1、病床设置 2015年，全市医疗机构病床数按常住居民每千人口3张的标准配置，考虑到省会城市的辐射能力，外地人口门诊、住院服务利用情况，按占总服务量的25%估计，即按常住人口数计算的千人口床位将达到3.75张。根据《南京市“十一五”人口和计划生育事业发展规划》，2015年南京市总人口数预计将达到860.3万，则2015年床位需要总量为32261张，比 2、医疗机构设置 （1）医院 1）三级医院 功能：是区域性医疗服务中心，既是南京市区域医疗服务中心，也是全省医疗服务中心，承担疑难危重病的诊治、高等医学教育、科研等任务，医、教、研结合，建设好重点学科和相关学科群，提高医疗技术服务水平，对下级医疗机构进行技术指导。 设置：27所。 南京地区现有三级医院19所，其中综合医院8所，专科医院7所，中医院3所，中西医结合医院1所；按照三级医院管理2所（江苏省省级机关医院、南京市胸科医院）。对于现有三级医院除市儿童医院、市妇幼保健院外原则上不再扩大规模。2015年前增设8所三级医院，其中综合医院4所，分别在仙林大学城区、河西地区、江宁区和江北地区；专科医院3所，中西医结合医院1所，由现有相关医院建设而成。 2）二级医院 功能：以提供综合性医疗和专科服务为主。其中江宁区人民医院、浦口区中心医院、六合区人民医院、溧水县人民医院和高淳县人民医院是区域内医疗服务中心，对区域内的医疗机构承担人员培训和技术指导任务，并承担一定的教学、科研任务。 设置：35-40所。 现有二级医院31所，其中省属1所，市属6所，区县属15所，军队2所，企业等其他二级医院7所。31所二级医院中，市、区、县政府举办的保留18所，其中市属4所，六合、浦口、江宁区各3所，高淳县、溧水县各2所，白下区1所（市红十字医院）；省级机关医院、市胸科医院、市中西医结合医院按照三级医院规划或管理；其他政府举办的二级医院全部转型为社区卫生服务中心；加强江宁区人民医院、浦口区中心医院、六合区人民医院、溧水县人民医院和高淳县人民医院的建设，到2015年底各医院床位规模扩大至500张。企业等其他二级医院原则上不再扩大规模，可以保留二级医院建制，也可以根据社区卫生服务机构设置规划转型为社区卫生服务中心。除鼓楼区外的12个区县、城市新区、医疗资源薄弱地区各可以新增1-2所二级医院或相当于二级规模的医院。 3）一级医院 2015年前，玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花台、栖霞8个区除学校、企事业单位为内部职工、学生等设置的医疗机构外，不再新设置其他一级医院或相应规模医院。现有的一级医院及相应规模医院可以保留建制，也可以根据社区卫生服务机构设置规划转型为社区卫生服务机构。 4）专科医院 全市现有各类专科医院39所，其中19所公立专科医院，在规划周期内原则上不做大的调整，以加强服务能力建设为主，设置规模则根据疾病谱的变化作适当调整。加强南京市第二医院（传染病医院）的建设，在保证日常传染病诊治需求的基础上，应预留一定的医疗资源，保证传染病暴发流行时的应急救治能力。为适应 5）中医医院、中西医结合医院 以提供传统医学服务为主，与同级别的西医综合医院共同承担疾病诊治任务。省中医院、省中西医结合医院、省第二中医院、市中医院、市中西医结合医院、浦口区、江宁区、六合区、高淳县、溧水县中医院继续承担中医院、中西医结合医院的职能，加强市、区、县中医院、中西医结合医院建设，不断提高其医疗技术服务能力。保护具有中医特色的中小型医疗机构。转型为社区卫生服务中心的中医院开展以中医特色为主的综合性社区卫生服务，按社区卫生服务机构的标准建设，适应社区居民对中医医疗服务的需求，并探索中医进社区、中医医疗机构承担社区卫生服务的可行途径。 （2）社区卫生服务机构 社区卫生服务机构的设置规划作为整个医疗机构设置规划的子规划，已另行制定。 （3）门诊部、医务室、卫生室（所）、诊所等 2015年前，玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花台、栖霞8个区除学校、企事业单位为内部职工、学生等设置的医疗机构外，不再新设置其他门诊部、医务室、卫生室、诊所或相应规模医疗机构。现有的相应规模医疗机构可以保留建制。 （4）院前急救体系 全市设市急救中心1所，高淳、溧水、浦口、六合各设1所急救站。急救中心与急救站可下设急救分站，并应逐步加强建设，不断满足居民日益增加的院前急救需求。 （5）其他 1）专科防治院（所、站）：全市现有7家口腔病防治院（所）。随着经济的发展，人们对口腔健康的关注程度会提高，口腔病防治院（所）将会发挥越来越重要的作用，口腔专科防治机构需要继续存在，并得到进一步的加强。 2）护理院：随着人口老年化的进程加快，老年护理院的需求将会快速增长。应在社区卫生服务机构中加强老年病区建设，为老年慢性病人提供康复、护理服务。同时，根据社会需求，通过引导社会资本等形式在各区县至少设置1所（含已设置的）100张床位以上的护理院，提供老年护理、临终关怀等服务。 3、医师需求与增长 按常住人口计算， 六、保障措施 （一）加强组织领导，形成部门协作 为了保证规划的有效实施并对医疗事业发展起到有效指导作用，各级政府要加强对规划执行的领导和协调，发改、财政、民政、计划生育、社会保障、规划建设等政府各有关部门要大力支持和密切配合，卫生行政部门要加强规划实施和监控，将医疗机构的发展与经济发展、社会主义和谐社会的构建统一起来，严格控制不合理的医疗资源投入，稳固公立医疗机构的主导地位，充分发挥市场调节功能，建立发展多样化、多形式的办医模式，科学配置医疗资源，保证规划的落实，促进规划目标的实现。 （二）坚持政府主导，加大财政投入 医疗服务体系建设应坚持政府主导，各级政府要加大对医疗卫生的经费投入，保证城乡居民医疗服务的公平性。同时，要制定完善医疗投入的政策，提高政府投入效率，最大限度发挥政府财政的公共服务职能。 （三）强化宏观调控，实施全行业管理 卫生行政部门要以医疗机构设置规划为依据，对区域内的医疗资源配置实行宏观调控，对医疗卫生行业内的所有资源实行属地化管理，有计划地协调发展公立医疗机构；以区域卫生规划和医疗机构设置规划为依据，按照医疗机构设置标准，有计划地审批社会办医疗机构。对各级医疗机构的资源配置进行统一规划、协调发展。 （四）完善社区卫生服务体系，保障居民基本医疗服务 社区卫生服务体系作为整个医疗服务体系的重要组成部分，是建立覆盖城乡居民基本医疗卫生服务的基础，是提高居民卫生服务可及性和公平性的重要途径。各级政府应将发展社区卫生服务作为医疗事业发展的重要内容，进一步加强社区卫生服务体系建设，保障城乡居民基本医疗和公共卫生保健服务需要。 （五）完善医疗保障制度，促进卫生服务合理利用 建立和完善医疗保障制度是党和政府推进医疗卫生体制改革、提高全社会医疗服务公平性的重要措施，是我国未来卫生事业不断推进的重要保障。政府应不断完善医疗保障制度，减轻居民的就医负担。医疗保险管理部门在定点医疗机构的确定和医疗服务管理等政策制定时，应以居民健康需求为出发点，以管理和服务规范为依据，用相同的标准对不同层次、不同类别、不同所有制的医疗机构进行管理与监督。医疗费用补偿标准和就诊规范要体现优先保障基本医疗，引导居民就医合理分流，促进医疗卫生服务的合理利用和医疗机构设置规划的落实。 七、规划的评价和修订 本规划由南京市卫生局组织实施。市卫生局定期组织召开规划评估会，对组织实施过程中的重大问题进行研究、分析、论证、修订和完善，经江苏省卫生厅审核后报南京市政府批准发布实施。规划周期末对本规划进行全面修订。 江宁、浦口、六合、溧水和高淳5区县卫生局要根据本地实际，制定本区县不足100张床位的医疗机构设置规划，报南京市卫生局审核后由同级人民政府批准实施，并纳入本规划。 八、附则 本《规划》由南京市卫生局负责解释。 本《规划》自颁布之日起实施。 |
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