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国土资源部信息中心课题组负责人方克定先生主持了会议，中国国士经济学研究会会长王先进同志参加了座谈发言。除调研组成员外，来自广东省国土资源厅、广东省土地勘测规划院、广州市国土资源和房屋管理局、深圳市国土资源和房产管理局、深圳市房地产研究中心、东莞市国土资源局、珠海市市政基础设施土地开发管理中心、珠海市土地储备中心等单位的16位专家参加了座谈会。与会同志就闲置土地收回、废弃地开发利用、农用地转用指标竞投的可操作性及与上述问题相关的土地管理其他问题的发言踊跃、紧凑，综述如下： 一、关于闲置土地收回和废弃地再开发利用 1．闲置土地成因和处理上的困难。从交流的情况来看，闲置土地的产生主要有两方面原因；一是由于地方政府违法批地、签订合同时承诺的基础设施等条件到期未能兑现、征地补偿费未付清、政策多变，以及某些地方政府一些不合理的硬性规定等原因造成的，这是造成土地闲置的一个王要因素；另一方面从用地者角度，开发商违约、拿到土地不想开发或者资金不到位无力开发等。单纯开发商原因造成的闲置土地比例较低，处置相对简单，而政府原因造成的闲置土地处置起来则多较困难。 在闲置土地处理上，大家普遍反映的问题是，闲置土地收回缺乏可操作的法律依据。目前可以参考的一些法律法规对于闲置土地的界定、收回等不切合实际、可操作性差。在实际操作中不得不突破现有的法律法规，给收回工作带来很大的困难。例如，闲置土地可能产生在申请用地全过程中的各个环节，并非只是《闲置土地处置办法》（国土资源部1999年第5号令）中界定的取得土地使用权后才产生闲置土地，因此，对于取得土地使用权之前产生的大量闲置土地，处置起来就缺乏法律依据，很难操作。有专家认为，闲置土地从狭义上讲是5号令中规定的“依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地”；从广义上讲，不按规划用途充分使用的土地都是闲置土地；闲置土地的界定也应扩充至广义范围。 2．闲置土地处置的目的与手段关系。普遍认为收地是手段，盘活是目的。但盘活与收回又因各地而异。有专家认为，闲置土地以盘活还是收回为目的，应根据各地土地市场供应的具体情况而定，当土地供应大于需求时，容易造成闲置土地，应以收回为主；当土地供应小于需求时，闲置土地应以盘活为目的，以缓解供需矛盾。 3．另外，针对梁鹤年先生在“土地问题反客为主的战略建议”一文中提出的我国近年来批地过多，现在的建设用地储备可供未来十年之用的观点恰国际动态与参考》，2004年第38期），专家们认为，各地的闲置土地空间差异很大，盘活利用又存在诸多困难。如闲置土地分布过于分散，大量闲置和废弃地位于农村，利用困难，还有的受城市规划限制，不能满足项目需要等。所以虽然闲置、存量土地数量不少，但供未来十年之用难以做到。 4．闲置地和废弃地的处置方式。有专家将闲置土地处置归结为三难：①用地观念存在问题，有些用地者不以节约用地为原则，而是多占土地．不考虑土地的使用效益；③管理的环境存在问题，缺乏集约用地的政策引导；③关系复杂，由于闲置土地内部牵扯的关系盘根错节，使得无偿回收土地基本无法实现。由于上述问题的存在，专家认为处置方式应多元化，无偿收回难度大，仅能适用于开发商未对土地进行前期投入且未缴纳土地出让金的情况。目前各地普遍对闲置土地的处置都是有偿收回。对于处置方式专家们也提出了具体建议，如委托土地交易中心变卖、无偿收回（针对开发商未进行前期投入、未缴纳土地出让金的情况）、按一定的市场价收购、放在交易中心和储备机构托管、产权调换、发行土地债券等；同时建议对集约利用土地实行政策引导，一方面严格控制新增建设用地总量，另一方面存量土地供地审批权应该控制在当地政府手中，收益应留给市县政府，来调动盘活存量土地的积极性。 深圳市国土资源和房产管理局的专家介绍了市里在土地集约利用方面所采取的七项行动。①提高土地开发强度和土地投资强度，限制容积率的上限和下限，建立深圳市土地投资强度等相关标准；②出台了“烂尾楼”处理政策，对烂尾楼的处置给予一系列优惠政策，如在转让时延长土地使用年限，免除因拖欠地价款产生的利息、滞纳金及相应的土地使用费，允许问题楼盘项目进行合作建房或者直接置换土地使用权的受让方，无需进行招拍挂出让等；③积极推进“城中村”的改造，出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》。提出按规划先行、整体开发、合理控制强度等原则，有计划地开展城中村改造；④出台到期房地产政策，对到期的房地产续期，补交一定地价后进入市场；⑤解决历史遗留问题，对没有办手续的房产和不符合要求的房屋采取措施，逐步完善手续，积极盘活土地；出台了《深圳市处理房地产登记历史遗留问题若干规定》，对因历史原因无法办理产权证的情况，提出了系统的解决办法；⑤依法收回闲置土地，遵从“尊重历史”、“依法处置”、“促进开发”的基本原则，落实好国家“盘活存量控制增量”的土地利用方针，收回逾期不开发的闲置土地；①对政府储备用地，考虑临时出让土地或其它方法，来提高土地利用效率。 对于闲置土地的处置，广州市国土资源和房屋管理局已开展了多年的工作。广州市的闲置土地具有其特殊性，国土资源部5号令中规定的取得土地使用权以后闲置的土地较少，大量存在未取得土地使用权就闲置的情况。未取得土地使用权地闲置土地又分为两类：①政府同意用地后，用地单位未进行征地、拆迁就闲置的土地；②取得《建设用地通知书》后进行了拆迁、补偿，但未取得土地使用权而闲置的土地，该类土地在广州市占绝大多数。对第一类未取得土地使用权的闲置地，政府从1999年就开始清理，到2003年6月已清理了946宗面积约18km2，其中对于没有前期投入的红线地无偿收回。由于未取得土地使用权的闲置土地在法律上没有相关规定，闲置地的处置工作实质上是顶着法律障碍开展的。而对第二类闲置地。由于用地单位已有部分资金投入，收回工作难度更大。针对广州市的特殊情况，2003年市政府出台了《广州市闲置土地处理办法》，确定了闲置土地的5种情形，并设定了特有的闲置土地处置方式，即十取得土地使用权的闲置土地，并针对各种情况详细制定了相应的处置办法。依据该办法目前已经成功收回了一批有前期投人的闲置土地。闲置土地的产生和处理情况各异，涉及到方方面面问题。现有的法律法规的不完善，使得处置工作困难重重。以广州市经验，闲置土地的处置需要灵活开展，并适时制定适合本地的处置办法。 5.关于土地集约利用中遇到的一些其他问题。与会专家在土地集约利用方面的研究比较深入，在实际工作中也发现一些不利于土地集约利用的问题，如：①缺乏完善的土地集约利用标准，在实际中操作困难；②目前土地使用的地价政策分类粗，土地的实际使用情况与出让情况不吻合，在目前土地管理上没有相应的政策、手段、程序等来对这些问题进行后续跟踪管理，处罚也没有依据；③相对僵化的有关政策限制了土地的高效利用。例如，工业项目一出让就是50年，而实际上很少有工业企业能经营到50年，尤其是高新技术企业，其寿命更短，这也是造成土地闲置的一方面原因。因此，是否应探讨短期的、临时性地出让土地来促进土地的集约利用？④土地出让价款一次性付清不尽合理，其实是变相鼓励地方政府花将来的钱，在某种程度上也成为地方政府多上项目，随意批租土地的根源，不利于土地的集约利用。 二、关于指标竞投可操作性的探讨 梁鹤年先生在“指标拍卖（竞投）的一些想法”一文中提出通过拍卖方式将农用地转用指标有偿提供给地方政府（《国际动态与参考》，2004年第39期），本次座谈会上，与会专家针对梁鹤年先生指标竞投的设想展开讨论，从不同角度发表了意见。 大多数专家认为指标拍卖理论上可行，大体可操作，值得尝试。主要由于当前经济发展需要与土地资源相对短缺的矛盾显著，用地需求和资源分布矛盾突出，实行用地指标拍卖对抑制新增建设用地能起到一定作用，有利于集约利用土地。有专家提出指标竞投首先是一种廉政措施，有利于阳光行政。还有专家认为凡是紧缺的资源都可以交易，市场交易使资源分配更有效率，指标竞投就是解决用地指标的分配效率问题；指标竞技与目前的制度、法律冲突不大，而且市场建设成本不高，在网上就可以进行指标竞投。对于竟投指标如何操作，也进行了大胆和深入的设想。如在某一市级范围内70％的指标为计划下达，剩余30％为机动指标，在各个镇之间竞投，灵活分配；在小区域内指标竞投价高者得，但在省一级的大区域内，综合考虑区域发展和产业政策，经专家评审小组研究，来最终确定指标得主；具体竞投操作也可以在省级设立的网站上公开进行等等。 大家认为梁鹤年先生指标竞投的设想很新颖，有创见，但有些专家也提出了一些疑点和保留意见。集中起来主要有以下几点：①认为理论上不可行。有专家认为土地还不能完全由市场配置，下达用地指标是一种政府对政府的行为，不应该通过市场手段来解决。也有专家认为用地指标竞投的标的物差异很大，不符合竞投规则，不能公平竞投等等。②认为指标竞投设计有欠公平做 经济发达地区可以通过竞投多得指标，而大发达地区很难通过市场得到指标，从而影响经济发展速度。③认为可能起不到应有作用，达不到预期效果。有专家认为目前部里下达的指标并不一定能满足当地巨大的用地需求，很多地方农用地转用指标不够用，在实际用地时一些地方经常突破用地指标。如果再实行指标竞投，有些地方能够得到的指标更为有限，为保证经济发展的紧迫需求，则可能会明里一套，暗里一套，更加不顾用地指标，随意突破，指标竞投成为游戏。④用地指标竞投可能引起一系列连锁反应，如指标竞投造成土地开发成本上升，影响地方经济发展后劲；也可能会导致其他资源如水、电、油价格相应上涨，影响国家宏观经济运行等。 专家认为如果要试验用地指标竞投，则必须首先遵循几项原则：①用地指标的行政配置与市场配置要相结合，同时存在。指标行政配置考虑地区间的公平性问题，指标市场化配置则是考虑指标分配效率问题；②土地利用规划修编应首先到位；③指标不能有偿转让等。 在指标竞投的具体操作上，会议也提出了一些建议。①关于行政配置指标的确定，要综合考虑该地区的经济发展水平、GDP、税收、人口数量、历年建设用地数量、经济发展趋势等；②行政配置与市场配置的比例，可以分步走，刚开始行政多一点，后期市场多一点；经济发达地区市场配置多一点，欠发达地区行政配置多一点等；③对于拍卖底价和竞投区域划分，有专家提出拍卖底价可按新增建设用地有偿使用费的2倍，以经济发展水平相似性来划分竞投区域；④竞投收入可上缴抵新增建设用地有偿使用费，或全部分配给经济欠发达地区。还有的专家建议可以作为土地储备基金、基本农田保护基金或用于征地补偿和生态环境治理等多方面；⑤对于突破用地指标的处罚，可停止下达下年行政分配指标，取消一定年限竞投资格等。 三、土地管理其他问题 与会专家还就上述两个主题引申出来的土地管理其他问题进行了探讨： 1．有专家认为土地管理大约每十年为一个周期出现混乱局面。1985年是个占地高潮，此后到1992年，地方政府大量批租土地，出现了圈地高潮，2003年又开始大量圈地。这两个时期问题充分暴露，是抓住机会进行整顿的最佳时期，应该进行深入研究，真正关注建立土地管理长效机制的问题。近几年出台的行政措施不少，但成效没有完全发挥出来。继续加大行政措施这种思路，是必要的，但要取得预期效果还需要研究土地经济方面问题，多用经济手段来解决问题。 2．土地产权和地价问题。有专家认为近年来我国对土地产权的研究进展比较缓慢，要尽快完善土地产权制度，结合产权制度探索土地集约利用的长效机制。在土地市场的构成中．产权是基础，地价是核心。土地出让价格要体现公平性，为土地市场的规范性发展打下基础。目前，招拍挂出让只占很少比例，关键在于协议出让的地价。协议出让地价的随意性是士地市场混乱的重要根源。协议出让价格应以土地分等定级为基础，以市场价格为依据，根据上年土地交易价格。参考未来土地市场发展趋势，经过专家小组研究，制定协议出让价格。另外行政划拨土地还在无偿使用，两种价格同时并存造成土地市场的混乱，行政划拨和协议出让若不纳入市场范围，则土地市场永远不能实现公平和规范化。 3．与会专家还广泛谈到了土地税收问题。普遍认为要保证土地市场规范化发展和促进土地集约利用，土地税费的改革要跟上。目前土地增值税基本没有执行，地方政府基本上收不到，未能有效地发挥对土地市场的调节作用。有专家也谈到国外土地税收上的经验和做法，如德国通过土地保有税和流转税来调节土地的流转，美国密歇根州的土地房产税收等。 四、具体建议 1．建议国土资源部修订和完善《闲置土地处置办法》。 2．加强运用土地税费手段调节土地市场，国土资源管理部门应抓紧研究土地税，跟上未来物业税出台的新形势，研究国土资源管理部门如何与税收部门协调征收土地税，改善现状。 3 ．国家层面的土地用途分类需要细儿，目前分类比较粗，不利于土地管理和市场调控，建议立项进行专题研究。 4 ．建议在经济发达地区选择两、三个省或者两、三个城市为用地指标竞投作试点。 （王锋、李蕾、刘玲伶整理） 〔后记〕 会后偕省土地勘测规划院史京文同志赴“珠三角”中西部转了三天，补充几点见闻。 江门市作为“珠三角”西部的大市（面积近9600平方公里，仅次于广州市），城镇建设占地有三次高潮；①改革开放初期，个体户、民营企业低价购进8000-9000亩土地；②1992年“南巡”谈话后有大量土地被圈占；③2002年以来，每年供应工业用地2万多亩（缺口仍大）、房地产业用地4000-5000亩。由于用地指标紧，1998-1999年以“先收回、后补偿”的方式（包括以“土地闲置费”冲抵银行利息等）收回土地6000亩，平均每亩补偿7万元。其中包括300亩银行抵押地，另有尚可盘活的300多亩法院查封地尚难触动。2002年又收回土地Z000亩。有偿收回土地有“三难”：一是确定补偿标准难；二是在办结过程中清理税费难；三是估算后期投入（三通一平）工程费用难，谈判艰苦。被收地人的信访、行政复议、行政诉讼案件多。 中山市是“珠三角”的小市，面积只及江门市的1／9。其闲置土地主要形成于1992-1993年的“房地产热”时期，总面积约6-7万亩；不存在废弃土地。中发［1997]11号文件下达以后的6年，全市建设用地基本上以消化闲置土地为主，目前除5000-6000亩查封、抵押土地外，大部分闲置土地已消化使用完毕。闲置土地处置的主要措施；①提高土地行政主管部门、镇区政府和土地使用者对处置、消化闲置土地的重要性的认识；②由各镇区政府或国土资源分局向用地者发出限期使用土地的通知书，促其早日投入开发或提出处置方案；③充分运用经济手段，依法收缴土地闲置费或有偿收回土地。实施有偿收回的，在协商的基础上，对原购入价低的，按原购入价收回，对原购入价高的，按市场评估价收回。另有4项基本程序（暂略）。在禁止异地开发土地的情势下，市国土局正与阳江、清远等市商洽，拟改行推介项目、合作开发土地的变通办法。 佛山市面积3878平方公里，有闲置土地1万亩左右，废弃地很少。省厅每年下达用地指标1万亩，实际每年用地超过2万亩。补缺口的办法二①向省里多要一点；②从闲置土地中调配一点；③从异地（清远、韶关、茂名、汕尾等）开发中平衡一点。现在异地开发的路子被堵住了（对此，市国土局持有异议，似不无道理），今后工作难度更大。收回闲置土地的难点，一是用地单位认为“有了指标，永久占有”；二是收地行为势必加剧企业困境；三是对存量土地的调查、统计数据不准；四是收费的监管主体不明确。盘活存量（包括闲置）土地的办法：一是征收土地闲置费或调整地块；二是对于土地使用权折价抵债的闲置土地，按国土资源厅《关于加快金融机构抵债上地处置的若干意见｝）（2004）的规定执行；三是制订鼓励政策，促进企业高效利用土地；四是加大土地储备收购力度，加强土地整理。市国土局出台了《关于闲置土地处理的若干意见》。 综上所述，各城市土地总量、闲置土地的成因和处置情况不同。收回闲置土地的工作力度和成效，取决于城镇政府领导下的决心。去年土地市场治理整顿提高了各级干部、群众珍惜土地的意识，市、区、镇政府更加重视存量土地的开发潜力。这为收回闲置土地创造了有利条件，在一部分基层单位仍有在国土资源部《闲置土地处置办法》（1999）的基础上完善相关法规制度的建议和要求。 |
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