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申请再审、申诉与涉诉信访 胡夏冰 申请再审是当事人依法享有的一项诉讼权利，而申诉的权利基础是公民享有的民主权利。我国法律规定的申请再审和申诉制度不仅在内容上相互交错，而且在功能上高度重叠，严重影响了其功能的充分发挥。 申诉制度是新中国成立以来我国法律规定的一项保护当事人合法权益的重要制度。对于当事人不服人民法院作出的生效裁判请求重新审理的行为，我国民事诉讼法将其规定为申请再审制度，而刑事诉讼法和行政诉讼法称之为申诉制度。 按照民事诉讼法的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上级人民法院申请再审；当事人的申请符合法律规定情形的，人民法院应当再审。同时规定，对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审。 刑事诉讼法规定，当事人及其法定代理人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院申诉；当事人及其法定代理人、近亲属的申诉符合法律规定情形的，人民法院应当重新审判。 行政诉讼法也规定了申诉制度：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉。 应当指出的是，当事人不服民事生效裁判请求法院重新审理的行为，与当事人不服刑事和行政生效裁判请求法院重新审理的行为，在法律上都属于相同性质的诉讼行为，应当适用相同的法律制度进行处理。但是，我国三大诉讼法在解决同一性质的问题时，却分别规定了申请再审制度和申诉制度。 或许我国法律规定的申请再审制度和申诉制度是完全相同的法律制度，其立法意旨都是规定当事人对生效裁判不服而请求法院重新审理的活动，它们不过是在民事诉讼和刑事/行政诉讼中的不同立法称谓而已。但是问题在于，根据立法技术的基本要求，相同的法律制度应当在立法上采用相同的名称。如果使用不同的名称指代同一法律制度，难免会给人们的认识带来分歧，也不利于人们在司法实践中正确理解和适用法律。因此，单从立法技术上看，我国法律规定的申请再审和申诉制度也应当在名称上统一起来。 其实，申请再审和申诉是两种完全不同的法律制度，它们具有不同的性质和功能。申请再审通常被称为“再审之诉”，它是当事人依法享有的一项诉讼权利，其主要功能是启动再审程序，要求人民法院对已经审理终结的案件再次进行审理。申请再审的权利基础是当事人依法享有的诉权。当事人的诉权在不同的程序阶段具有不同的表现形式，在一审程序开始阶段主要表现为当事人的起诉权，在二审程序开始阶段主要表现为当事人的上诉权，在再审程序开始阶段主要表现为当事人的申请再审权。因此，申请再审同起诉、上诉一样，都是法律赋予的当事人诉权的具体形态。当事人申请再审，只要符合法律规定的条件，人民法院就应当启动再审程序，以保证当事人申请再审权利的实现。 申诉的权利基础是公民享有的民主权利，即公民对国家机关及其工作人员违法失职行为的监督权，以及参与对国家事务和社会公共事业的管理权和言论表达权。在司法领域，公民的申诉权主要表现为要求司法机关对已经处理的生效裁判进行复查的权利，它没有诉讼权利的性质。公民向司法机关提出申诉，主要是为司法机关提供发现生效裁判是否存在错误的线索。尽管申诉的目的是为了引发再审程序，但它仅仅是司法机关启动再审程序的材料来源和信息渠道，申诉并不会必然引起再审程序。因此，从功能上看，申诉不像申请再审那样，具有直接开启再审程序的功能。 从现实情况来看，我国法律规定的申请再审和申诉制度不仅在内容上相互交错，而且在功能上高度重叠，严重影响了其功能的充分发挥。我国刑事诉讼法和行政诉讼法确立的申诉制度，没有像民事诉讼法规定的申请再审制度那样，明确规定当事人申请再审的期限、再审的管辖法院、再审的法定事由、再审裁判的法律效力等。我国法律规定当事人提出申诉的期限和次数，以及申诉的管辖机关和申诉审查的法律效力等，在立法上都处于模糊甚至空白状态（虽然刑事诉讼法规定当事人可以向法院或者检察院提出申诉，但向哪一级法院或检察机关申诉并不明确）。因此，实践中，许多不服法院裁判的当事人及其近亲属对刑事和行政生效裁判反复申诉、多头申诉等现象不断发生。这种状况不仅不利于保障当事人的合法权益，而且浪费了有限的司法资源，影响了公众对司法的信心，损害了司法尊严和法治权威。为此，我国法律规定的申诉制度需要在新的历史条件下进行改革和完善。 申诉制度改革应当从建设法治中国和创新社会治理体制的战略高度出发，坚持法治思维和法治方式，紧紧围绕建立有效预防和化解社会矛盾体制，形成畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。首先，将申诉制度置换为申请再审制度。申诉不是程序法意义上的“诉”，诉讼法不应当为申诉设置程序空间。申请再审符合“诉”的构成要素，应当作为诉讼程序的重要内容。因此，有必要将我国刑事诉讼法和行政诉讼法规定的申诉制度，调整为申请再审制度，从而实现申请再审制度在立法上的统一和协调。其次，转换申诉制度的功能。目前我国法律规定的申诉制度，其主要功能是为不服法院生效裁判的当事人提供权利救济渠道。申诉制度的这种职能定位实际上与司法制度的功能存在着交叉和重合。严格地说，只有诉讼程序才能真正地为当事人的诉讼权利和实体权利提供救济和保障。申诉制度的作用，主要体现在为司法机关了解当事人和公众对司法裁判的意见和建议提供窗口和桥梁，它并不具备解决社会矛盾纠纷的作用。因此，申诉制度的功能应当由当事人权利救济向司法信息收集转变。鉴于申诉制度与信访制度在功能上具有高度一致性和重合性，应当将这两项制度实行并轨，实现申诉与信访合一。最后，规范申诉权的行使。在当事人申诉权的行使方面，可以考虑采取申请再审前置模式，即法院作出生效裁判后，当事人可以在法定期限内首先申请再审，请求法院对案件重新审理；只有在当事人的申请再审不符合法定条件或者被依法驳回的情况下，当事人及其利害关系人才能依法行使申诉权。这样，不仅能够充分保障当事人的合法权益，而且有利于防止出现当事人反复缠讼的无序现象。 |
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