|
关于涉及银行业案件所引发纷争问题的解答 作者：佚名 ：XXX法规处 （一）案例。最近，金华市XXX县工商行政管理局根据举报线索对工商银行XXX支行、农业银行XXX支行和建设银行XXX支行“转嫁房屋抵押登记费用”行为进行立案调查并已送达《行政处罚听证告知书》，拟对上述三家银行依法予以行政处罚；XXX县工商行政管理局也根据举报线索对部分银行机构立案开展调查。为规范房屋登记收费行为，保护权利人的合法权益，国家发改委、财政部发布了《国家发展改革委、财政部关于规范房屋登记费计费方式和收费标准等有关问题的通知》(发改价格[2008]924号文件)其中第五条明确规定：“房屋登记费向申请人收取。但按规定需由当事人双方共同申请的，只能向登记为房屋权利人的一方收取”。房地产抵押登记须由“抵押权人”和“抵押人”共同申请；借款人向银行申请抵押贷款的“申请书”中“抵押权人”为银行；房屋登记部门办理房屋抵押登记的收费标准为住宅类80元/宗、非住宅类550元/宗，上述费用应由作为“抵押权人”的银行支付。而且，工商银行XXX支行于2012年12月1日发函给XXX县房地产管理处，内容为将按照上述《通知》规定，由其承担相应的房屋抵押权登记费用。但工商银行XXX支行、XXX农业银行 XXX支行和建设银行XXX支行在办理房屋抵押贷款过程中，通过合同格式条款约定等形式将本应由其自身支付的房屋抵押登记费用转嫁由借款人承担。上述银行所办理的贷款种类有“个人住房贷款”、“个人综合消费贷款”、“个人经营性贷款”、“个人商用房贷款”、“个人房屋抵押贷款”等。 该局认为：“个人住房贷款”、“个人综合消费贷款”等贷款用途系个人住房消费或其他生活用途消费，该类借款人接受银行有偿金融服务，属于《中华人民共和国消费者权益保护法》所称的“消费者”范畴。上述银行在提供房屋抵押贷款的过程中通过贷款合同中条款约定的形式将本应由银行自身支付的费用转嫁由消费者承担的行为，违反了《浙江省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第十条第一款的规定，（“经营者不得强迫消费者购买商品或者接受服务，不得以任何形式搭售商品、服务或者附加其他不合理条件”。）属于侵害消费者权益的违法行为；上述银行通过以上行为而得以免除支付的抵押登记费，应当认定为违法所得。 该局同时认为上述银行办理的“个人经营性贷款”、“个人商用房贷款”、“个人房屋抵押贷款”等贷款用途一般为经营性活动。对于申请经营性贷款的该类借款人，应当区别于法律意义上“消费者”。上述银行在提供房屋抵押贷款的过程中通过贷款合同中条款约定的形式将本应由银行自身支付的费用转嫁由该类借款人承担的行为，违反了《浙江省反不正当竞争条例》第十三条之规定，属于经营者销售商品(包括营利性服务)时附加其他不合理的条件的不正当竞争违法行为。 针对上述违法行为，根据《浙江省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第五十五条第一款、《浙江省反不正当竞争条例》第二十八条之规定，工商部门拟对上述银行的违法行为处罚如下：1、对工商银行XXX支行侵害消费者权益的的违法行为没收违法所得110400元，罚款300000元；对工商银行XXX支行的不正当竞争行为，罚款90000元。2、对建设银行XXX支行侵害消费者权益的违法行为，没收违法所得218640元，罚款650000元；对建设银行XXX支行的不正当竞争行为，处以罚款90000元。3、对农业银行XXX支行侵害消费者权益的违法行为，没收违法所得135360元，罚款400000元；对农业银行XXX支行的不正当竞争行为，处以罚款90000元。 处罚决定告知后，XXX市工商局收到市政府转送的《中国银监会金华监管分局关于要求协调工商部门处罚部分银行业机构问题的请示》，银行业监督管理机构认为工商部门的上述行政行为在执法主体合法性及执法合理性等方面存在问题。 2、法律适用剖析 （1）工商部门对商业银行法例举之外的不正当竞争行为的监管权存在争议。 银监部门观点：银行业的不正当竞争行为由银监部门管辖。理由是：1、根据《反不正当竞争法》，工商机关依法对商业贿赂等十一类不正当竞争行为可以进行处罚。《反不正当竞争法》第三条第二款关于“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”的规定，是指有关法律、行政法规对《反不正当竞争法》列举的不正当竞争行为明确规定由其他部门进行监督检查的，从其规定。2、《商业银行法》第十条、第七十四条第（三）项、第九十三条都有相关规定，特别是第七十四条第（三）项规定更加明显。3、《最高人民法院关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》（2006年8月18日〔2005〕行他字第10号，下称《答复》），其中明确：“依照《中华人民共和国商业银行法》第十条、第七十四条第（三）项、第九十三条规定及《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定，对农村信用合作社的金融违法行为包括反不正当竞争行为的监督管理职权，应由银行业监督管理机构行使。” 工商部门观点：银监部门以上理解并不全面，也不准确，工商机关对金融机构的商业贿赂、限制竞争等部分不正当竞争行为具有监督检查权，具体理由如下： 第一，根据《行政处罚法》的规定，行政处罚主体应当法定，即只有法律、法规规定具有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权的组织才能实施行政处罚，其他任何机关、组织和个人均不能行使行政处罚权。根据《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕30号），银行业监督管理机构的“主要职责”之一为“对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处。”这就说明，银行业监督管理机构对商业银行实行监管首先要有法律法规授权，其次仅对授权的法律法规中明确规定的禁止行为可以进行查处。《商业银行法》第十条关于“商业银行依法接受国务院银行业监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或者机构监督管理的，依照其规定。”也十分清楚的表明了，银行业监督管理机构并非是银行金融领域唯一的监管主体。 第二，应当认真、全面、正确的理解《答复》，不能与其所附案件请示（《安徽省高级人民法院关于安徽省利辛县孙集农村信用合作社诉安徽省亳州市工商行政管理局工商行政处罚一案适用法律的请示报告》）割裂开来。显然，《答复》指的是原则同意商业银行“违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段，吸收存款，发放贷款的”行为应由银行业监督管理机构行使。该案中“信用社在贷款人第一次办理小额贷款时，要求贷款人必须缴纳50元股金”，因为农村信用合作社是经批准设立，由社员入股组成，实行社员民主管理，主要为社员提供金融服务农村合作金融机构，强制借款人缴纳股金入股，同时也增加和吸收了存款，理应由《商业银行法》第七十四条第（三）项调整。《答复》中“对农村信用合作社的金融违法行为包括反不正当竞争行为的监督管理职权”所指的“不正当竞争行为”，应当是为吸收存款，发放贷款而实施的不正当手段，并非《反不正当竞争法》所具体规定的全部不正当竞争行为，否则商业银行的虚假广告、损害竞争对手的商誉、串通投标等不正当竞争行为都应该由银行业监督管理机构监管了，显然，银行业监督管理机构没有这些职责。《商业银行法》第七十四条列举的商业银行的八种金融违法行为由银行业监督管理机构监管，而第九十三条关于“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定”的规定，从另一个角度正好说明了银行业监督管理机构主要是对商业银行的“存款、贷款和结算业务”中的违法行为进行监管。这也和《反不正当竞争法》第三条第二款的规定相吻合。 第三，行政处罚的依据应当法定，即法无明文规定不能给予处罚，只有法律、法规或者合法有效规章明文规定应予处罚的才能处罚。《银行业监督管理法》对金融机构的不正当竞争行为没有具体规定，《商业银行法》第七十四条第（三）项、第八十四条、第八十七条仅对部分不正当竞争行为作出了具体规定，对《反不正当竞争法》列举的其他不正当竞争行为和限制竞争没有具体规定，即没有相应的监督检查权。而《中国银行业监督管理委员会办公厅关于银行业金融机构不正当竞争有关问题的批复》（银监办发[2004]313号）虽然规定“涉及银行业金融机构的不正当竞争行为的查处，应该属于中国银行业监督管理委员会的法定职责范围，由中国银行业监督管理委员会以及派出机构依法实施。”，但其仅为部门规范性文件，不属于法律法规，不符合《反不正当竞争法》第三条第二款关于“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”的规定。因此，除《商业银行法》明确规定由银行业监督管理机构查处的不正当竞争行为外，工商行政管理部门对金融机构的其他不正当竞争行为和限制竞争行为，包括金融机构的不正当有奖销售、商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为，以及银行除吸收存款、发放贷款以外所开展的其他业务中发生的不正当竞争行为，具有监督检查权。 第四，2008年1月，国家工商行政管理总局作出了《关于商业银行等金融企业不正当竞争管辖权问题的答复》（工商公字〔2008〕7号），全文如下：“江西省工商行政管理局：你局《关于商业银行等金融企业不正当竞争管辖权问题的请示》（赣工商文〔2007〕16号）收悉。经研究，现答复如下：《反不正当竞争法》第三条第二款关于‘法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定’的规定，是指有关法律、行政法规对《反不正当竞争法》规定的不正当竞争行为明确规定由其他部门进行监督检查的，从其规定。由于《银行业监督管理法》对金融机构的不正当竞争行为没有具体规定，该法第二条、第三条的原则性规定并不能排除工商行政管理部门依据《反不正当竞争法》对金融机构不正当竞争行为的管辖权。因此，除《商业银行法》明确规定由银行业监督管理机构查处的不正当竞争行为外，工商行政管理部门对金融机构的其他不正当竞争行为和限制竞争行为，包括金融机构的不正当有奖销售、商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为，具有监督检查权。”我们理解，这个解释更符合《行政处罚法》、《反不正当竞争法》、《商业银行法》等有关法律的规定。 （2）商业银行侵害消费者权益的具体违法行为应由工商部门依法查处。我们不否定银监部门对消费者权益的保护职能。根据现行法律体系，银监部门尚无具体法律、法规赋予银行业监督管理机构对商业银行侵害消费者权益具体违法行为所相对应的处罚权。中国银监会印发《银行业消费者权益保护工作规划纲要（2012-2015）》、《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》（银监发〔2012〕13号）亦并非法律、法规，更多是对消费者民事维权部分作出规定而已。依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十条，“……《中华人民共和国产品质量法》和其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款……”以及《浙江省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第五十五条“经营者违反本办法规定，侵害消费者权益，法律、法规已有处罚规定的，按法律、法规的规定处罚。法律、法规未作处罚规定的，由工商行政管理部门责令改正……”的规定，侵害消费者权益的违法行为由工商部门监督检查，法律法规另有规定的，从其规定。因此，商业银行侵害消费者权益的违法行为理应由工商部门依法予以查处。 3、参考意见 1、工商部门对银行业加强监管有必要性。当前正处于改革攻坚克难期、转型升级的关键期和新一轮经济增长的蓄势期，而不少银行为了追求期高额利润，弃支持实体经济发展的社会责任于不顾，违法有关规定，趁火打劫，谋取暴取。在我国经济发展速度放缓的大背景下，而银行却利润却大大增长，有调查显视，浙江小微企业普遍承担向银行贷款的真正实际成本在每年12%以上，利率上浮、配套回报、转嫁成本等不正当经营行为屡见不鲜，有些甚至成为工作惯例。融资难、融资贵已成为我省中小企业面临的重要问题，严重制约了实体经济的发展。银监部门由于与银行天然的紧密关系，今天是银监局处长，明天就是某银行行长，或者今天是某银行行长，明天就是银监局处长，在监管中常常会高高举起，轻轻放下。而工商部门作为维护市场秩序的行政执法部门，依据自身职能，依法加强对银行业的监管，查办一批案件，保护消费者和企业的合法权益很有必要。 2、工商部门对商业银行法不正当竞争行为（包括例举之外）监管权存在争议。 最高法院的答复虽然是个案答复，不具有普遍适用性，但是该答复的内容却是对共性问题的规定（对农村信用合作社的金融违法行为包括反不正当竞争行为的监督管理职权，应由银行业监督管理机构行使）。基层一般都会参照该答复精神审理案件。因此，若要查办银行不正当竞争案件，必须取得当地法制办、法院的支持，否则会有被确认违法的风险。个人建议开展行政指导，告诫其行为违法。 3、工商部门查处银行违法《消法》及《实施办法》的侵害消费者权益的行为合理合法，在当前形势下，我们决不手软，依法严办。 |
|
|
