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近年来，在应对全球金融危机的过程中，中国地方政府债务规模大幅度攀升。为防范地方财政风险，决策层已提出增加债务信息透明度、建立风险预警机制、以“阳光举债”机制规范政府融资行为、加强监督管理等对策。 除此之外，还有必要运用公私合作伙伴关系（PPP）的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险。这一转变所带来的机制创新，伴随着非政府资金对于地方政府债的替换，并不会减少基础设施的建设和公共服务的提供，还会产生若干正面效应。公私合作伙伴关系机制在治理地方政府债务方面的潜力可观。 PPP的概念及特征 财政部部长楼继伟在最近一次工作报告中指出，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征。按广义概念，从管理角度看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。 PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。 所以，第二个特征是利益共享。需明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么，如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。 第三个特征是风险共担。伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。 在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。 如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。 中国地方政府债务的规模及构成 厘清地方政府债务的来源及不同用途，可以针对不同来源采用不同形式的PPP，以降低地方政府债务规模和化解地方政府债务风险。根据审计署最近公布的信息，以截至2013年6月底地方政府债务数据为基础，可对基本情况作如下分析。 1．债务规模结构。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。2013年6月底，地方债务总额为178909亿元，其中，负有偿还责任债务为：108859亿元，占60.85%；具有担保责任债务为：26656亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为：43394亿元，占24.25%。 本文所讨论的借助PPP化解的地方政府债务，主要是指政府负有偿还责任的债务。后两类“或有债务”，即担保责任和承担一定救助责任的债务，不在本文讨论当中。因此，后文所称的中国地方政府债务，即指负有偿还责任的债务。 2．债务主体构成。各级政府负有偿还责任的债务为108859亿元，其中，省级为17781亿元，占16.3%；市级为48435亿元，占44.5%；县级为39574亿元，占36.4%；乡级为3070亿元，占2.8%。可以看出，市级政府举债最多，其次是县级政府，分别占44.5%和36.4%。形成这样局面的原因，主要是市县两级政府承担市政基础设施建设。 3．债务用途结构。当前，中国地方政府举债主要用于市政建设（37.5%）、土地收储（16.7%）、交通运输设施建设（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文卫（4.8%）、农林水利建设（4.0%）、生态建设和环境保护（3.2%）。前三项较为集中，占全部债务的68%。 |
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