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【摘要】作为基础设施建设与运营的新型模式，PPP模式在我国的应用得到了普遍的关注。在PPP模式下，公共部门和民营部门发挥各自的优势为公共项目提供服务，共同承担责任、分担风险和分享收益。本文介绍了PPP融资模式的概念、风险归属、目的，分析了PPP模式实施的条件和优缺点，最后提出了PPP模式在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公用设施方面的应用前景，以期对我国应用PPP模式提供合理的借鉴。 【关键词】：PPP模式；基础设施；民营资本；融资模式 Abstract：As new type pattern of infrastructure construction and operation ， PPP pattern has been universally concerned in our country. Depending on PPP pattern， public section and private section can exert each advantage when they provide service as commonality item ， and they can burden responsibility 、share in risks and proceeds together. The paper introduces the definition、risk adscription and purpose of the Public-Private-Partnerships financing pattern. Additionally the paper also analyses operating conditions、merit and demerit of PPP. In the end， bringing forward application foreground of PPP pattern in education、medical treatment、sanitation、energy sources、 entironment safeguarding、traffic and other public infrastructure，in order to supply rational use for reference about applying PPP pattern in our country in the future. Keywords： PPP financing pattern； infrastructure； private capital； financing pattern 一、PPP融资模式介绍 （一）PPP的概念 所谓PPP（Public-Private-Partnerships），是一种公共部门与民营企业的合作模式。是指政府和营利性企业、非营利性企业为完成某个项目而形成的相互合作关系的形式，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险的合作形式。PPP的基本形式包括：运营维护协议（O&M）、管理协议、租赁购买、BOO／BOT／ BLT／BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。 （二）PPP的风险归属 PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。 因此，公共部门和民营部门都必须充分了解风险，知道哪些风险应该自己承担，哪些风险应该转移。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则；从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。 PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。 公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。 （三）PPP的目的 PPP模式设计的目的在于使"政府所支付的税金，获得最高价值的公共服务".通过对同一项目比较，政府自行实施的成本PSC（Public Sector Cost）与采用PPP方式实施的成本LCC（Life Cycle Cost），期望PPP方式所节约的成本即为VFM （Value For Money）， VFM的价值，即LCC比PSC节约的差额。公式：PSC-LCC=VFM.
（四）PPP的条件 1.预期可以获取VFM.在确保投资业务的长期稳定性，项目的可持续经营性的同时，并且能从节约的投资成本中获取预期的VFM；因此，PPP较多地适合运用在耗资较大、建设周期较长的大型基础设施和大的公益性项目上。 2.制定出一个让各投融资方都接受的合理的项目投融资方案。这样才能保证在在金融市场融入到足够的资金运作项目，同时，一个完备的投融资方案可以平衡好公共和私人各方的利益，确保公共部门和民营部门日后能从做大的馅饼中得到更多的回报。 3.政府部门的有力支持。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。 4.健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 5.专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。 （五）PPP的优缺点 1. 优点 （1）双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。 （2）弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。 （3）节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。 （4）提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。 （5）节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。 （6）有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。 2.缺点 （1）风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究； 而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。 （2）风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。 （3）由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。 （4）PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。 （5）易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。 （6）投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。 二、PPP模式在中国的应用前景 在全球范围内，城市基础设施项目的融资正面临着愈来愈多的挑战，如何解决这一迫在眉睫的问题，已成为各国政府和投资者共同关注的主题。在中国，如何满足城市发展建设的需要和由此产生的巨大投资需求，也已成为亟待解决的问题——中国应当如何改善其政策环境和商业环境，如何鼓励对城市基础设施的投资？私营基础设施企业应该如何与地方政府部门建立互利互惠的伙伴关系？市政建设项目中存在着哪些融资机会？ PPP模式已成为解决以上问题的最有效工具之一，PPP是为了改善传统的由政府财政支持投资建设、由国有企事业单位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优势，随着各地许多PPP项目的签约和开展，新一轮PPP投资浪潮已经和即将在中国展开。 国际上，2000年的英国伦敦地铁就采取了PPP模式，这为国内外轨道交通的公私合营提供了一个相对成功的范本。当时，由英国政府负责地铁车站、轨道和洞体等土建和公益部分的投资和建设，包括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，并由吸收社会资本组建的PPP项目公司来完成，这套比较可行的办法也逐渐对国际和国内的大型市政基础设施的建造和运营提供了参考依据。 在国内，我国城市地铁轨道交通建设已经拉开了PPP模式的序幕。2005年，北京地铁建设在规划和上马的项目中，'四号线'因与其他地铁线建设模式有所不同而备受瞩目。2005年2月，香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》，揭开了中国内陆轨道交通建设PPP模式的序幕；地铁四号线引入PPP模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京乃至全国基础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基础设施建设运营市场1800亿元的大餐，为国内外投资者提供了巨大的商机，尤其是地铁线的建设吸引了10多家全球一流地铁企业的眼球。 此外，从未来发展趋势看，我国的中小型城市的基础设施的建设和完善，以及我国广大农村地区对公用事业服务日益增长的需求也将是PPP又一个广阔的潜在阵地。 随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次突现出来，单靠政府的财政力量将无法满足这些基础设施所需的巨额投资，并且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，特别是在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公用设施是所需资金的短缺，都为国内外社会资本以PPP方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。 1.在教育方面的缺口，尤其是在基础教育方面，迫切需要解决农村地区的基础教育问题，拥有我国人口50％左右的农村地区，尤其在占我国人口15％左右还没有普及九年义务教育的地区，这些地区教育设施迫切需要大量资金注入。如何全面提高人口素质，为实现全国不同地区基础教育的均衡发展创造条件，进而推进中国的全面社会进步和可持续的发展，促进欠发达地区基础教育的跨越式发展，以及全面长期地提升高等教育的条件和水平等，都需要政府与国内外的私有资本进行合资和合作，来更加快捷和有效地解决这一系列的教育发展问题。 2.在医疗、卫生方面的缺口，早在2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，群众有病时，有48.9%的人应就诊而不去就诊，有29.6%的人应住院而不住院，充分说明了群众看病难、看病贵的基本状况；我国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%.卫生资源不足，特别是优质卫生资源严重不足，是长期存在的突出问题。因此，我国要利用好政府和国内外投资，大力发展医疗卫生事业，保障公共卫生安全，适应广大人民群众日益增长的医疗卫生需求，大力提高全民族健康水平。 3.在能源、环保方面的缺口，特别现在我国在燃气管网、固体废物处理、城市交通以及用水／污水处理等领域的投资是PPP模式关注的热点和重点。显然，中国的基础设施正处于一个十字路口，而公共部门单靠自己的力量将无法满足未来几年和几十年的需求增长，与私人部门合作来缓解能源、环保方面的压力，是非常迫切的事实。显然，节能减排新技术将引发新一轮的投资热潮，新能源和可再生能源的开发和利用也具有广阔发展前景。 4.在交通方面的缺口，交通基础设施包括轨道交通、公路、铁路、航道、港口和机场等，其中城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，我国百万以上人口的大城市超过50个，到2010-2015年间，中国规划建设的城市快速轨道交通项目总长度将超过2000公里，有5000多亿元投资将聚集在这一领域。其中，北京、广州的投资均将超过500亿元，上海更是高达1400多亿元。预计到2050年中国城市轨道交通线路总长将超过4500公里，轨道交通发展前景将非常可观；同时，我国在公路、铁路、航道、港口和机场等方面的建设也与国际上发达国家存在很大的差距，总之，我国的交通基础设施蕴含着巨大的商机。 5.在其他方面的缺口，例如在农村公用事业的推进方面，在"十一五"规划中，已经提出了建设社会主义新农村的发展思路：'在推进现代农业建设的同时，大力发展农村公用事业；'，未来的"十二五"规划，将继续推动农村地区的公共设施的建设工作。考虑到可耕地与水的约束，农业发展需集中改善农村基础设施，实现农作物生产多样化，普及推广采用综合性的、环境友好型的农业技术。但农村的金融服务匮乏制约了农户的投资选择，引入PPP重建农村金融体系可以缓解这方面的问题；另外，采用PPP模式还可以介入开发我国的物流园区以及其他有关国计民生的重要领域等。 目前，根据亚洲其他国家的历史经验判断，中国经济完全能够在未来十年维持强劲的增长势头，因为我国国内储蓄率很高，生产率提高很快，对外商直接投资也很有吸引力，并且也实行了责任制的宏观经济管理。因此，采用多种投融资模式来改善我国公用设施和基础设施的现状，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必由之路。如果我国能确保包容的、负责任的、有利于环境发展的强势经济增长，那么中国将继续作为世界经济的主角，成为带动区域发展和全球经济增长的主要引擎。 备注： 1.O&M（Operation & Maintenance Contract）运营维护协议 2.BOO （Build-Own-Operate）即建设-拥有-经营 3.BOT（Build-Operate-Transfer）即建造-运营-移交 4.BLT（Build-Lease-Transfer）即建设-租赁-移交 5.BOOT（ Build-Own-Operate-Transfer）建设-拥有-经营-转让 参考文献： [1]朱巍 PPP模式在城市轨道交通建设中的应用[J].综合运输，2004，（10）：33-35. [2]张晶 PPP融资模式在我国交通基础设施建设中的应用分析[J].内蒙古科技与经济，2004，（S1）：30-31. [3]王灏 加快PPP模式的研究与应用，推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究，2004，（1）：46-48. [4]王灏 伦敦地铁PPP模式中的仲裁机制研究，中国城市轨道交通网，2004-12-27 [5]潘建 陈蕾 PPP模式：未来交通建设融资主流渠道，中国地产报 2007-8-13
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