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《中华人民共和国公务员法》解读

2014-05-03  明月潇歌

《中华人民共和国公务员法》解读

 

赣州市人事局

 

一、公务员法的立法背景

“三个必然”。

1、制定公务员法是贯彻依法治国基本方略的必然要求。

2、制定公务员法是深化干部人事制度改革的必然结果。

3、制定公务员法是完善公务员制度的必然进程。

实施暂行条例10余年来的实践证明,公务员制度是一套符合中国国情的、科学的人事管理制度。同时,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,随着干部人事制度改革的不断深化,暂行条例需要进一步完善:一是立法层次低;二是公务员范围过窄;三是激励约束机制有待健全;此外,立法与实践不相适应的问题也日益突出,许多新的改革成果亟需立法予以吸纳和规范。

公务员法是我国干部人事管理第一部总章程性质的法律,在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。公务员法的颁布和实施,对于深化干部人事制度改革,促进我国公务员队伍管理的科学化、民主化、制度化,进一步增强我国公务员队伍的活力、效率和积极性,具有重要而深远的影响。

二、公务员法的主要特点

公务员法在五个方面集中而鲜明地体现了公务员制度的中国特色:

第一,   体现在公务员队伍的领导上

我国的公务员制度坚持党的领导,坚持社会主义方向,不搞所谓的“政治中立”。

第二,   体现在公务员范围的界定上

根据公务员法的规定,我国公务员的范围包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关和民主党派机关这“七类机关”的工作人员。

第三,   体现在公务员队伍的管理上

公务员法进一步把公务员划分为领导成员和非领导成员这两个组成部分,划分为综合管理、专业技术和行政执法这三个类别的,划分为选任制、委任制和聘任制这三种任用方式,并规定了相应的管理办法。

第四,   体现在公务员的来源上

公务员法总结和借鉴我国干部人事制度改革的新鲜经验,把考试录用、公开选拔、竞争上岗和部分职位聘任等体现社会主义市场经济发展要求的改革措施用法律形式规范下来。

第五,   体现在公务员的监督约束和激励保障并重上

公务员法规定了公务员的条件、义务和纪律,明确了公务员考核、惩戒、回避、辞退、定期转任、离职后的从业限制,以及领导成员的引咎辞职和责令辞职等方面的要求,体现了对公务员的严格要求、严格管理和严格监督。

公务员法在公务员暂行条例的基础上有了新的发展和创新,主要表现在以下四个方面:一是调整了公务员的范围。二是确立了分类管理原则。三是改革完善了职务级别制度四是对职位聘任制度作出了明确规定。

公务员法体现了六个原则,一是党管干部原则;二是公平、平等、竞争、择优的原则;三是监督约束和激励保障并重的原则;四是任人唯贤、德才兼备,注重工作实绩的原则;五是分类管理原则;六是法治原则。这六条原则既是公务员立法的基本原则,也是贯彻实施公务员法的重要指导原则。

三、公务员法的基本内容

公务员法共18107条。主要是两方面规定:一是关于公务员制度和公务员管理的总括性规定,包括公务员制度的指导思想、基本原则,公务员的范围、条件、义务与权利,公务员的职务与级别,公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等;二是关于公务员管理各个环节的基本管理制度的单项性规定,主要是入口管理、在职管理和出口管理三大板块,包括公务员的录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任等。体现了六大功能:选拔配置、更新、监督、保障、开发、激励。

第一章 总则

(一)关于公务员范围

按我国公务员法第二条规定,列入公务员范围的人员必须同时具备三个条件:一是依法履行公职;二是纳入国家行政编制;三是由国家财政负担工资福利。下列7类机关的人员将列入公务员范围:

1、中国共产党机关的工作人员

2、人大机关的工作人员

3、行政机关的工作人员

4、政协机关的工作人员

5、审判机关的工作人员

6、检察机关的工作人员

7、各民主党派机关的工作人员。

将上述七类机关的人员列入公务员范围,主要的根据:一是我国政治制度的特点。二是我国干部人事管理的现实情况。对机关干部实行公务员制度,国有企业实行劳动合同制,事业单位实行聘用制和岗位管理制度。实践证明,这是符合现阶段我国国情的人事分类管理体制,也是确定公务员范围的基础三是国际上通行的做法。尽管各国因国情不同,公务员范围大小不一,但各国对公务员范围的确定有三条共同标准:第一是职能标准,公务员是从事国家公务活动的人员;第二是编制标准,公务员严格执行国家编制限额;第三是经费标准,公务员的工资、福利都由国家财政负担。我国公务员法对公务员的界定标准与国际上的做法基本一致。

按照这个范围,我市有3万人左右。

人民团体和群众团体未列入公务员范围。这样做的目的主要是为了发挥他们的独特作用,淡化行政色彩,便于他们参与国际非政府组织活动以及自身发展。

(二)关于领导成员和法官、检察官的管理等问题

公务员法第三条第一款规定,有关公务员的义务、权利和管理适用本法。这个规定表明,公务员法是适用于所有公务员的义务、权利和管理的一般性法律。

同时,公务员法第三条第二款规定:“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这一款规定,体现了公务员中领导成员及法官、检察官与一般公务员有所区别。

公务员法第一百零五条规定:“本法所称领导成员,是指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员。”领导成员的产生、任免及监督与非领导成员是不一样的。只要法律对领导成员的管理有特别规定的,一律从其规定。法官、检察官的职责任务有其特殊性,宪法、组织法和法官法、检察官法,对法官、检察官的产生任用方式、任用条件、义务纪律等方面都有特别的规定,公务员法不再作重复规定,也是采取“从其规定”的办法处理。

(三)关于公务员主管部门问题

这里规定的“公务员主管部门”就是党委组织部门和政府人事部门,今后这两个部门将成为公务员法的执法主体。

经中组部、人事部研究确定,实施公务员法的组织协调工作由党委组织部门和政府人事部门共同承担。组织、人事部门关于公务员管理工作的原有分工基本不变,各级党委按照干部管理权限对领导班子成员和重要领导干部进行管理不变。

第二章 公务员的条件、义务和权利

本章共3条,分别规定了公务员应当具备的7项基本条件、应当履行的9项义务和应当享有的8项权利。该章有两点需要说明:

(一)关于义务在前、权利在后的问题

这一点与宪法规定公民的权利、义务顺序不一样。应该说,义务和权利是一致的,在前在后并不改变实质。但义务在前,有利于提醒公务员要首先想到自己必须履行的义务,这也是出于对公务员严格要求的考虑。中国共产党党章也是党员的义务在前,权利在后。

(二)关于公务员应具备的条件

公务员应当具备的条件共七个,既包括国籍、年龄、身体、文化程度和工作能力等方面的条件,还包括具有良好的品行以及拥护宪法的条件。

第三章 职务与级别

本章共7条,规定了公务员职位类别、职务层次、级别等内容。说明两点:

(一)关于职位类别

公务员法十四条第二款规定,“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”

综合管理类职位。其工作具有领导、指挥、决策、规划、监督、管理的特性。这类职位数量最大,是公务员职位的主体。

专业技术类职位。是指机关中履行专业技术职责,为实施公共管理提供专门的技术支持、评价、鉴定和保障的职位。具有技术性、权威性强等特点。比如:公安系统的法医鉴定、痕迹检验,国家安全机关的特种技术、特种翻译,外事部门的高级翻译等职位。专业技术职位的设置应从严控制,其设置类别、层次、规模数量应经主管部门审批,避免形成全民皆师的混乱局面。

行政执法类职位。是指行政机关中直接履行行政监管、处罚、强制、裁决、稽查等现场执法职责的职位。具有执法性、现场强制性等特点。行政执法类职位主要集中在公安、税务、工商、质检、环保、食品药品监督等系统。

(二)关于领导职务和非领导职务

暂行条例把公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类。公务员法沿用了这一规定。二者区分的标准是是否具有领导职责。由于领导职务的名称很不一致,如局长,从部级到科级的职务有些都叫局长。所以,法中无法一一列举,只能规定职务层次。领导职务层次共有10个,从国家级正职到科级副职。

综合管理类的非领导职务序列有8个职务,目前实践中有的名称与公务员法中规定的名称不尽一致,公务员法实施后,职务名称也应和公务员法的规定一致起来。比如原来叫助理巡视员、助理调研员,现在就要改为副巡视员、副调研员。

第四章 录用

本章共12条,规定了录用的范围、组织权限、报考条件和录用程序等内容。这里我重点讲两个内容:

(一)关于录用的基本办法

第二十一条第一款规定,“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”这样规定,将“考试录用”确定为录用主任科员以下非领导职务人员的基本制度,也就是“凡进必考”。根据这一规定,今后各级党政机关录用人员,一律实行考试录用的办法,而且有一套严格的程序,任何机关不得违法进人。

“凡进必考”是推行公务员制度的一面旗帜,也是群众较认可的。因为不讲关系,不讲门第,是“玻璃房子里的竞争”。锦涛同志曾批示,“凡进必考”弘扬了人事工作的正气。这些年来,我们坚持规范化、公正性、科学性,取得了很大的成效。

规范化方面。2002年江西省人民政府出台了115号令《江西省国家公务员录用规定》,2004年又以省政府规范性文件形式出台《江西省特殊职位国家公务员考试录用实施办法》,此外,相续出台了公务员考试录用各个主要环节的配套管理办法,比如面试实施细则、面试考官管理、体检办法和标准、录用考核、考试录用纪律及监督、后备录用人员储存库管理等,使我省考试录用工作走上了制度化、规范化轨道。

公正性方面。坚持“录用计划,录用条件、录用程序、报名、考试成绩,录用结果”六公开;录用人员打破身份、地域界限,面向全国招考;面试考官构成临时抽签决定;阅卷、面试、体检等各个环节由纪检监察机关派人监督。面试成绩当场公布。

科学性方面。考试内容是申论、行政职业能力测试两门试题,考试方式上采取四级联考,统一命题。

(二)关于录用的管理机构和管理权限

根据公务员法第二十二条的规定,“中央机关及其直属机构公务员的录用,由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用工作,由省级公务员主管部门负责组织,必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。”

第五章 考核

本章共5条,规定了考核的内容、种类、程序、等次以及考核结果的使用等。与暂行条例相比,公务员法有三个突出的地方:

(一)对公务员实行分类考核

公务员法第三十五条将领导成员和非领导成员公务员的考核区分开来,两者在考核主体、考核形式、考核方法上不一样。对领导成员的定期考核,由主管部门即各级党委及其组织部门管理,由组织部门按照管理权限派出考察组考核,采取届中、届末考核的定期考核形式。非领导成员公务员由各机关管理,并由各机关自行考核,采取年度考核形式。

(二)强调了主管领导的责任

对非领导成员公务员的考核,强调了主管领导的责任。这里的主管领导实际上就是各处(科)室的主要负责人。

(三)增加了基本称职等次

为加大考核档次的区分度,更好地发挥考核的激励作用,公务员法总结近年来考核工作的经验,在称职和不称职之间增加了一个基本称职等次,变成四个等次,并规定定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。

第六章 职务任免

本章共分5条,规定了任免的方式、任免的情形、任职要求以及兼职等内容。与暂行条例相比,公务员法第三十八条增加了选任制的有关规定,同时明确规定“领导成员职务按照国家规定实行任期制”,这也是暂行条例没有的。这个在前面介绍公务员法的特点时已经说了,这里我重点介绍一下任职的前提条件和兼职问题。

(一)关于任职的前提条件

第四十一条规定,“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行,并有相应的职位空缺。”也就是说,公务员任职的前提条件有三个,即有编制,有职数,有相应的职位空缺,三者缺一不可。这是暂行条例没有的,从法的角度作出这样的规定,有利于纠正和克服各地各单位超职数配备干部的现象。

(二)关于在机关外兼职

暂行条例规定公务员原则上一人一职,不得在行政机关外兼职。公务员法从实际出发,第四十二条规定:“公务员因工作需要在机关外兼职,应当经有关机关批准,并不得领取兼职报酬。”这里明确了兼职的两个要求:一是要经有关机关批准;二是不得领取兼职报酬。对公务员兼职作这些限制,主要是使公务员专心致志,依法履行公务,并保证兼职确是工作需要,同时也是为了加强廉政建设。这里的有关机关,主要指任免机关,但对人大任免的人员,按实际管理权限办理。

第七章 职务升降

本章共5条,规定了公务员晋升职务和降职两个问题。本章吸收近年来干部人事制度改革的新成果比较集中,比如公开选拔、竞争上岗、任职前公示和任职试用期制等,与《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》、《党政领导干部任职试用期暂行规定》等文件保持了较好的衔接和照应。我重点讲两个内容:

(一)关于公开选拔

第四十五条第二款规定,“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺,可以面向社会公开选拔,产生任职人选。”非领导职务可以面向社会公开选拔,突破了现有规定。主要考虑:一是,实践中确实存在公开选拔非领导职务公务员的情况,比如前段时间北京市法制办公开选拔了几名法律专员。二是,这个变化对实际公开选拔工作的操作影响不大,这里规定的是“可以”,而不是“必须”,实践中由各个单位具体掌握。因此,这一规定的精神与《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定是一致的。

(二)关于司法考试

公务员法第四十五条第三款规定,“确定初任法官、初任检察官的任职人选,可以面向社会,从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”法官、检察官的任用与公务员录用还不是一回事。法官、检察官的任用有从事法律工作年限等特别要求;法官、检察官的职务都是副科级以上的层次,审判员和检察员以上法官、检察官都是由人大常委会任免,助理审判员、助理检察员也都是由本院院长、检察长任免,这与录用进机关担任主任科员以下非领导职务人员不同;初任法官、检察官也没有试用期的规定。目前这种各方都能认可的表述,并放到职务升降这一章,既解决了公务员考试和司法考试的关系问题,同时又解决了取得司法考试资格而无公务员身份人员进入法官、检察官队伍的专门渠道问题。

第八章 奖 励

本章共5条,主要规定了奖励的原则、对象、事由,奖励的种类、权限、程序以及撤销奖励的情形。这里需要注意两个内容:

(一)奖励的种类

公务员法第五十条仍然沿用了暂行条例的规定,奖励分为:嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。这里的荣誉称号,是指人民满意的公务员、人民满意的公务员集体等称号,荣誉称号只能由省部级以上单位授予。

(二)集体奖励问题

第五十一条关于集体奖励的规定,是新增加的内容。暂行条例规定的奖励对象只限于公务员个人,公务员法明确规定可以对公务员集体进行奖励,第四十八条第二款又明确了公务员集体的定义。

第九章 惩 戒

本章共7条,主要规定了公务员的十六项不得违反的纪律、公务员执行上级决定或者命令是否免责和违反纪律后的惩戒。这里我讲三个问题:

(一)参与营利性活动问题

第五十三条第十四项规定,公务员不得“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”。这是公务员的一项重要的廉政纪律。

(二)执行上级决定或者命令的免责问题

公务员法第十二条关于公务员应履行的义务中有一项是“服从和执行上级依法作出的决定和命令”;第五十三条关于公务员纪律的规定中有一项是,不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。这是保证令行禁止、政令畅通和机关效能的重要规定。如果上级的决定、命令是违法的或者是错误的怎么办?怎样避免因执行上级违法或者错误的决定、命令,而对公共利益、公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失?公务员执行明显违法的决定、命令的,其本人是否应当承担相应的责任。这些问题第五十四条作了规定。这条讲了三层意思,一是“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见”;二是“上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任”;三是“公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。”这样就使关于公务员执行命令的法律更规范、更完整。

(三)关于处分问题

公务员法沿用了暂行条例关于处分种类的规定,将处分分为:“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”。第五十八条第一款还规定,“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别,其中受记过、记大过、降级、撤职处分的,不得晋升工资档次。”第二款还规定了受处分的期间,分别为:“警告,六个月;记过,十二个月;记大过,十八个月;降级、撤职,二十四个月。”

第十章  培训

本章共3条,主要规定了培训的依据、机构建立、培训分类及培训结果的使用等内容。

(一)分级分类培训

第六十条第一款规定:“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要,对公务员进行分级分类培训。”由于不同职务层次、不同职位类别公务员所承担的职责不同,对公务员的素质和能力的要求也就有所不同。分级分类培训,就是要根据不同职务层次、不同类别公务员的特点和需要,按照学用一致、按需施教的要求,在培训内容、培训方法、培训形式上有所不同,使培训更具针对性和实效性。

(二)培训机构问题

第六十条第二款从法律上明确了“国家建立专门的公务员培训机构。机关根据需要也可以委托其他培训机构承担公务员培训任务。”没有委托的培训机构不能承担公务员培训任务,这就遏制了社会上一些培训机构面向公务员乱办班、乱收费现象。

(三)四种培训形式

第六十一条将培训分类更加明确。共有四种:一是对新录用人员的培训,即初任培训,一般在试用期内进行,主要目的是提高新录用公务员适应职位要求、胜任本职工作能力。二是对晋升领导职务公务员的培训,即任职培训,一般要求先培训后到职,特殊情况也可在到职后一年内进行;重点提高任职公务员的综合管理能力、行政决策能力等新任职务所需要的能力。三是根据专项工作需要进行的专门业务培训,包括两种情况,一种是对公务员进行工作需要的业务培训,比如质量技术监督检查的专门业务知识培训,等。另一种是公务员被抽调或临时指派从事某项工作任务,比如人口普查、工作督导等,根据该项工作的需要进行的相关专门知识培训。四是对全体公务员进行的更新知识、提高工作能力的在职培训,也叫轮训。这类培训面向全体公务员,以新知识、新技能为主要内容,开阔公务员的视野,使其跟上时代发展的潮流。

公务员培训,既是公务员依法享有的一项权利,也是公务员必须履行的一项义务。本法第六十二条规定,公务员的培训实行登记管理,即将培训时间、内容和成绩记录在案,作为今后考核的内容及任职、晋升的依据之一。

(四)培训结果的使用

第六十二条第三款规定了培训结果的使用,明确规定把公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一,这为建立健全公务员培训激励约束机制,保证公务员培训顺利进行提供了法律依据。

第十一章 交流与回避

本章共10条,我重点介绍两个内容:

(一)三种交流方式

第六十三条第三款规定,“交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼”。将原来的四种交流方式改为三种,取消了轮换。

(二)回避问题

法中规定了三种回避制度。

1、任职回避

第六十八条规定,“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系及近姻亲关系的”,一是不得在“同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务”;二是不得担任“有直接上下级领导关系的职务”;三是“不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”同时,本条第二款还规定,“因地域或者工作性质特殊,需要变通执行任职回避的,由省级以上公务员主管部门规定。”

2、地域回避

第六十九条规定了“地域回避”。按照本法的规定,实行地域回避的,一是县、乡两级党委、政府的主要领导;二是法院、公安、工商、税务等有关部门的主要领导。

3、公务回避

第七十条规定了公务回避的三种情形:“涉及本人利害关系的”;“涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的”;“其他可能影响公正执行公务的”,公务员在执行公务时,遇到了以上三种情形,自己要向组织提出不参与该项公务,并不得以任何形式施加影响。除了公务员个人要求回避外,只要符合这三种情形,当事人也可以要求公务员回避,组织上也可以直接决定公务员回避。

第十二章 工资福利保险

本章共7条,分别规定了公务员工资制度、福利制度、保险制度。由于目前正在制定工资改革方案,福利制度也要进行改革,保险等制度还没有建立起来,所以本章只规定了原则性、方向性的内容,具体内容要由公务员工资规定、福利规定、保险规定等配套法规来规定。说明三点:

(一)完善工资正常增长机制

公务员法第七十三条第二款规定国家建立公务员工资的正常增长机制,为保证正常增资落到实处,第七十五条第二款规定,“国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”公务员工资为什么要和企业相当人员工资水平进行比较?这是根据公务员工作的特性和国际通行的做法而定的。

(二)加强公务员工资管理

针对当前工资外收入分配秩序比较混乱的问题,公务员法第七十八条规定,任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。

(三)对公务员有关经费问题作出明确规定

公务员法第七十九条规定“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障”。这为我们开展公务员管理工作创造了一个良好的条件。经费问题解决了,我们就可以更好地开展工作,取得更好的社会效益和人才效益。

借这个机会,我给大家介绍一下有关公务员工资改革的问题。第一,改革公务员职级工资制,主要有五个方面的内容。

一是简化基本工资结构。把“四结构”改为“两结构”。

二是增设级别并适当调整职务与级别对应关系。现行公务员工资制度,从办事员到国家级正职共12个职务层次,对应15个级别,多数职务特别是低职务对应的级别偏少,部分公务员未达到退休年龄就升到了本职务的最高级别,且级别交叉幅度小,广大公务员只有依靠职务晋升来提高待遇。不管从事什么工作,大家都往领导职务上挤,而领导职务是有限的,从全国来看,92%的公务员职务层次在科级职务以下,只有8%的公务员是副处级职务以上,仅靠职务晋升来提高待遇,对绝大多数公务员来说是不现实的,特别是县乡两级公务员占全国公务员队伍的62%,但机构规格又限定了县乡基层公务员的职务发展空间,县乡基层公务员的职业发展台阶太少,他们很有可能工作了一辈子还是个科员,他们的待遇就一直都没有办法提高。

改革的考虑,级别数由15个增加到27个,在职务与级别的对应关系上,上下职务对应级别的交叉幅度适当加大,职务越低,对应级别范围越大,级别晋升空间越大,使低职务人员不晋升职务也能够达到较高的级别。非领导职务人员的工资略低于领导职务人员。

级别晋升的两个主要渠道是:第一,累计5年定期考核称职以上的,可在职务对应级别范围内晋升一个级别。第二,晋升职务后原级别低于新任职务对应的最低级别的,其级别可直接晋升到该职务对应的最低级别;原级别已在新任职务范围内的,在原级别基础上晋升一级。

三是合理设计工资标准。既保证低职务人员的工资水平,又适当拉开不同职务、级别的工资差距,形成较为合理的工资关系。目前最高与最低的比为6.61

四是实行级别与待遇适当挂钩。这是这次改革的一个重点。对级别和任职时间达到规定条件的公务员,可享受上一职务层次的生活待遇,进一步强化级别的激励功能。规定厅局级副职及以下职务层次的,在任职时间和级别达到规定条件后,经考核合格,可以享受上一职务层次非领导职务的工资、住房、医疗等生活待遇。

五是对任职达到一定年限的县乡党政主要领导实行工资政策倾斜。县乡两级机构是我国的基层政权组织,县(市)委书、县(市)长和乡(镇)党委书记、乡(镇)长比上级机关同职务层次人员承担的责任更大,为了鼓励这些领导干部篚长期在基层工作,为当地的经济社会发展多做贡献,规定担任县(市)书记、县(市)长和乡()党委书记、乡()长的公务员,任现职满五年并考核合格的,可高定一个级别。

第十三章 辞职辞退

本章共7条,规定了公务员辞职和机关辞退公务员两个问题。下面,我重点说明两点。

(一)最低服务年限问题

第八十一条规定了有五种情形之一的,不得辞去公职。而本条第一项“未满国家规定的最低服务年限的”规定,没有写明最低服务年限。暂行条例规定国家行政机关可以根据实际情况,规定国家公务员三至五年的最低服务年限,这主要是对机关新录用人员的规定。在公务员法起草和征求意见过程中,主要有两种意见:一种意见认为,机关招录公务员付出了一定的成本,公务员有义务为机关服务一段时间,以保持公务员队伍稳定和机关工作的连续性;另一种意见认为,设定最低服务年限,涉及限制个人权利的问题,究竟以多长时间为宜,需要慎重研究,各机关更不能随意设置最低服务年限。另外,除了针对新录用人员进行规定外,实践中对参加公费国内外脱产培训时间较长的人员也有一个培训后最低服务年限的问题。这些情况在法中不宜具体规定,需要进一步研究后,将在配套法规中加以明确。

(二)关于领导干部的辞职问题

暂行条例只规定了公务员辞去公职的情况。公务员法第八十二条的辞职包括辞去公职和领导干部辞去领导职务两种情况。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》,公务员法把领导干部的因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职等四种辞职纳入了公务员法的内容。其中,引咎辞职和责令辞职只适用于领导成员。

第十四章  退 休

本章共3条,规定了公务员的法定退休、提前退休和退休待遇。我主要介绍公务员退休年龄问题。

第八十七条规定,“公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的,应当退休。”经过上上下下,反复征求意见,最后采取现在的写法,也就是各职务层次的男女公务员仍执行现行国家规定的退休年龄。这个规定,是指1978年经全国人大常委会原则批准、国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发[1978]104号),该办法对党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部和职工退休的年龄等条件都作了统一规定。同时,还要执行国家对一些人员的退休年龄作出的特殊规定。此外,公务员法参照劳动法的处理办法,在法中不具体规定公务员的退休年龄,也为将来在条件成熟时实施男女同龄的政策以及规范退休年龄规定留下空间。

第十五章 申诉控告

本章共5条,规定了公务员申诉制度和公务员控告制度。

(一)关于申诉

与暂行条例相比,主要有两处明显变化。

一是扩大了申诉受案范围。公务员法第九十条对公务员申诉的受案范围规定了八项内容:处分,辞退或者取消录用,降职,定期考核定为不称职,免职,申请辞职、提前退休未予批准,未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇,法律、法规规定可以申诉的其他情形。这些可申诉的情形,几乎囊括了公务员管理的主要环节所涉及的人事处理决定。

二是由一级申诉制改为二级申诉制。暂行条例和《国家公务员申请控告暂行规定》(人核培发[1995]91号)实行的是一级申诉制,没有规定公务员对处理机关作出的申诉处理决定不服的,可以向上一级机关提出再申诉。

公务员法规定公务员对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的,可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

(二)关于控告

第九十三条规定:“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。”

申诉与控告的区别是一是目的不同。申诉的目的是要求处理机关改变或者撤销对自己不利的处理决定,以便维护自己的合法权益,并使已经受到的损失得到补偿。控告的目的则是要求有关机关对实施不法侵害的机关或人员追究责任。二是原因不同。引起申诉的原因是公务员认为机关作出的涉及本人权益的处理决定不正确、不适当。控告的原因是公务员认为机关及其领导人员在职权活动中有侵害其个人权益的违纪违法行为。三是期限不同。提出申诉有时限要求,自知道该人事处理之日三十日内,而提出控告没有时限要求。

第十六章 职位聘任

公务员法第十六章,共有6条,规定了聘任制和人事争议仲裁制度等内容。我重点说明四个问题。

(一)聘任制的适用范围

第九十五条第一款规定,“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”这里讲的专业性较强的职位,一是对专业技术知识的要求较高,二是机关急需紧缺的专业人才。比如,金融、财会、法律、信息技术等方面的专业技术人员。《党政领导干部选拔任用工作条例》第40条规定,“党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。” 因此,实行聘任制的职位既包括非领导职位,也包括领导职位。辅助性职位,主要指事务性强,在机关工作中处于辅助、从属地位的职位,如书记员、资料管理、文件收发、数据录入等方面的职位。对以上职位实行聘任制,要经省级公务员主管部门审批,并且聘任合同应报同级公务员主管部门备案。

第九十五条第二款还规定,“前款所列职位涉及国家秘密的,不实行聘任制。”什么是涉及国家秘密的职位,要根据党和国家有关规定和机关的具体情况来确定。

(二)聘任方式

第九十六条第一款规定,“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘。”同时,本条第二款又规定,“机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。”这就是说,实行聘任制需要在编制部门核定的编制限额内进行;同时,必须使用机关财政负担的工资经费。

(三)聘任制公务员的管理

第九十七条第一款规定,“机关聘任公务员,应当按照平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。”这就是说,聘任制公务员的管理主要是根据合同管理,这与委任制公务员有所不同。

(四)人事争议仲裁制度

与聘任制相配套,公务员法第一百条规定,国家将建立人事争议仲裁制度,来合法、公正、及时地处理聘任制公务员的人事争议,依法维护争议双方的合法权益。这是第一次以国家法律的形式对人事争议仲裁法律制度加以确定。

第十七章 法律责任

这一章共4条,规定了承担法律责任的情形、责任形式等内容,以避免有法不依、执法不严的情形发生,努力确保公务员法的有效实施。

(一)违反规定的处理

第一百零一条规定了七项违反本法规定情形的,由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,区别不同情况,予以处理。特别是本条第一项,“不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的”,应引起格外重视。

(二)辞职或退休的从业限制

第一百零二条第一款规定,“公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”本条第二款,还对公务员辞去公职或者退休后有违反上述规定的,作出了处罚规定。

第十八章 附 则

从立法技术上讲,法律正文不便规定、但又必须要交代的内容,一般放在附则中规定。公务员法附则共3条,规定了领导成员的定义、参照管理及实施时间等内容。

 

 

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