国家保护海外公民的边界在哪里

　　5月6日，中国和菲律宾之间的矛盾成为舆论焦点。一是一段“中国女子在菲律宾机场遭职员掌掴四耳光”的视频在网上疯传。二是菲律宾海警承认，6日在南沙群岛半月礁附近“逮捕”一艘中国渔船，船上有11名中国船员。

　　两桩事件引发了民间舆论的强力反弹。这两桩事虽可统称为“国际纠纷”，但其实不是一回事，也不应该放在同一框架下解决。

　　事实上，将国家之间的主权、领土纠纷，以及中国公民在海外的财产权和人身权受损，混为一谈，拔高到民族国家尊严的高度，要求国家“强力”反应，并不合适。

　　领土纠纷涉及主权和领土完整，当然不容有丝毫退让，中国外交部已经做出了掷地有声的回应。但是像中国公民在海外受到不公正待遇问题，首先应放在海外公民保护的范畴内解决。

　　其实，也就是最近几年，随着中国出境人数剧增、海外投资飙升，海外公民保护逐渐成为中国外交工作的新议程。2005年，“积极维护我国公民在海外的生命安全和合法权益”，被首次写进了国务院的政府工作报告；2006年的报告中，政府的保护责任进一步丰富为“保护中国公民和法人在海外的合法权益”；同年，外交部首次在领事司内设立领事保护中心，专门协调处理涉及海外中国公民和法人合法权益保障的工作。

　　海外公民的保护毕竟是中国的新话题，不少人缺乏这方面的常识，往往搞不太明白国家保护海外公民的边界在哪里，有时还掺杂着一些陈腐的“天朝上国”、“炮舰外交”的不健康的意识，面对中国公民海外受辱、利益受损时，动辄指责中国政府“软弱”，甚至情绪化地提出一些“打打杀杀”诉求。这既无助于解决实际问题，反而给了某些“威胁论者”以口实。

　　国家保护海外公民权利的边界在哪里？

　　首先，我国一贯主张尊重各国的主权和领土完整。中国公民在海外，应该尊重所在国的法律和风俗，如果在当地发生利益受损，特别是遭到当地执法人员的不公正待遇时，中国驻外领使馆只能提供必要的领事保护（或者叫领事协助），并不能直接干涉当地执法和司法。中国公民应该依所在地国家法律，寻求司法、救济。

　　国际法有所谓“用尽当地保护原则”，它是指一国国民在外国利益受损时，只有在用尽了所在国的合法救济渠道，仍不能获得合理补偿的情况下，本国政府才能提出外交保护（除了两国之间另有协议等特殊情况）。

　　也就是说，除非中国与公民所在国有特殊约定，否则中国公民只有在用尽当地保护，仍得不到合理补偿的情况下，中国政府才能够直接进行国家之间的外交干涉。在此之前，中国政府只能通过领事协助，帮助中国公民在所在国的行政、司法渠道内寻求救济。这是很正常的事，不能中国公民在外国受到一点不公正待遇，就动辄要求外交、军事力量介入，这不是崛起大国国民应有的健康心态。

　　根据《中国境外领事保护和服务指南》，中国领事保护主要内容包括：在接受国发生自然灾害、政治动乱、战乱或突发事件等紧急情况下，向中国侨民通报信息、提供协助；探视被拘留、逮捕或服刑的中国侨民，为其争取合法待遇和提供必要的协助；在中国侨民财产被窃、证件丢失等情形下为其提供帮助；就程序性事宜提供咨询意见等。

　　比如，这次菲律宾机场的掌掴事件发生后，中国驻菲律宾使馆总领事邱舰赴菲移民局向移民局长米顺提出交涉，要求移民局彻查机场事件，表示大使馆理解尊重移民局依法做出的决定和执法行为，亦引导教育本国公民遵法守法，但对于粗暴执法行为、损害中方人员合法权益的行为，中国驻菲律宾大使馆坚决反对。目前，打人的菲律宾移民局职员已经被“防范性停职”。这是中国政府实施的正当的领事保护，既没有干犯所在国的主权，也显示了保证中国公民的合法权利的立场。

　　其实，即使是大家印象中“牛气冲天”的美国公民，他们也要接受所在国的管辖，据统计，平均每年美国有2600个公民在世界各地因各种原因被拘押入狱。美国保护海外公民利益的常规手段，还是事先预警，即由美国国务院领事事务局主管的领事（CIP）和外交安全局下属海外安全顾问委员会（OSAC）公布各地的旅行警告信息，而不是事后的“强力干涉”。

　　同样，中国的崛起意味着更多的中国公民走出国门，受到更多国家的尊重，绝不意味着中国公民在海外就不受所在国的管辖。公众要对中国政府保护海外公民的正当边界有理性的认识。