构建我国新型纳税服务体系的研究与思考

 

 

构建我国新型纳税服务体系的研究与思考

二0一一年

“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”这一税收征管模式奠定了“纳税服务”在整个税收管理体系中的地位。纳税服务作为税务机关行政行为的组成部分，是促进纳税人诚信纳税和税务机关诚信征税的基础性工作。党的十六届六中全会提出，要“构建社会主义和谐社会”，并要求“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”。这无疑对税收执法和税务行政提出了新的、更高的要求。就税收而言，和谐的税收征纳关系就是和谐社会建设的重要内容,也是促进国家税收事业发展，积极发挥税收职能作用的重要前提。因此，在新的历史条件下，如何更有效地推进纳税服务工作，努力营造和谐、生动的税收征纳关系，便成为摆在我们税收理论和税收实践工作者面前的一个重要课题。

一、近年来纳税服务工作实践状况概述

在税收实践中，对纳税服务有诸多不同的理解，有人认为，“纳税服务实际上就是征税人为方便纳税人纳税所提供的活劳动”，也有人认为，纳税服务是指“税务机关在税收征收过程中为所有纳税人提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受权利而提供的服务总称”；还有人认为，纳税服务是税收职能部门“为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务”。我们以为，就一般意义而言，纳税服务应该是指税务机关为促进依法治税，依据税收法律、行政法规的相关规定，在纳税人依法履行纳税义务的过程中，按照纳税人自觉、主动、及时、完整的办理各项纳税手续的合法合理期望，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。按照这一理解，近年来，税务部门坚持“聚财为国、执法为民”的税务工作宗旨，始终把优化纳税服务贯穿于税收实践的全过程，更新税收管理理念，创新纳税服务方式，为提升服务水平和服务质量做了大量有益的工作，取得了明显成效。

（一）纳税服务步入法制化轨道。2001年修订并重新颁布的《税收征管法》，第一次将纳税服务的内容确定为税务机关的法定职责；之后，国家税务总局又陆续制定下发了《关于加强纳税服务工作的通知》、《纳税服务工作规范（试行）》等纲领性文件，对纳税服务的内容进行了全面规范，对税务系统开展纳税服务工作提出了一系列具体而明确的要求，从而使纳税服务工作逐步由零散、随意走向规范、统一；2006年之后，总局又在总结十年来开展办税公开和为基层、为纳税人减负工作经验的基础上，制定下发了《关于进一步推行办税公开工作的意见》和《关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见》，系统地规范了税务系统推行办税公开工作的具体事项和要求，进一步完善了我国纳税服务机制，为优化纳税服务工作提供了制度保障。

（二）开展了形式多样的税收宣传和纳税辅导。以税收宣传月为载体，通过组织开展形式多样的税收宣传活动，向社会各界普及税收法律知识；建立税法公告制度，在办税场所设立触摸式查询服务设备、电子显示屏等，供纳税人查询；利用电视、广播、报纸等多种媒体，广泛开展税收宣传，及时通报和宣讲税收政策与税收法律法规的变动与调整情况；同时，各级税务部门进一步强化了纳税辅导工作，多渠道为纳税人提供税收业务咨询和纳税辅导，积极探索和创新税收服务手段和方式，形成并完善了网上申报、银行网点申报、电话申报、邮寄申报等纳税申报方式，成功推出了“一站式”、“一窗式”、“一城通”、全程服务、限时服务、延时服务、提醒服务、预约服务等服务项目和服务产品，从而基本满足了广大纳税人的服务需求。为减轻纳税人办税负担，各级税务部门对涉及纳税人的8大类218种办税事项进行了清理，简并、取消数十种业务报表和执法文书，而且创造条件，大力开展税收法律救济活动，积极推进税务行政复议等法律救济工作，及时撤销、变更或修改废止执法不当的行政行为。

（三）搭建起统一、规范的纳税服务平台。一是建立了统一的办税服务场所。按照统一规范的要求，税务部门自上而下建立起统一、规范的办税服务厅，将税务登记、发售发票、申报受理、税款征收等功能集为一体，成为税务系统内环境简洁大方、文化氛围浓厚、设施完善实用、服务细致周到、流程高效规范、管理严谨缜密的纳税服务载体；同时，利用因特网和系统内功能强大的广域网，构建了网络化的信息服务平台，建立起专门的税务网站，推出了“12366”纳税服务热线，运用现代信息网络技术和手段，接受纳税人网上申报和投诉举报，宣传税收政策法规，解答纳税人疑问。

（四）寓纳税服务于税收管理之中，增强纳税服务的时效性和针对性。多年来，税务部门在严格执法、强化管理的过程中，不断优化税收执法程序，认真贯彻落实税收优惠政策，切实维护和保障纳税人的合法权益；同时，在日常管理中，积极开展纳税评估活动，运用科学有效的税收指标体系、技术手段和评估方法，及时发现、矫正和处理纳税人在履行纳税义务中出现的差错和问题，以防止和化解税收损失，降低征纳成本。另外，为在全社会营造一个诚实守信的税收执法环境，税务部门创建了包括纳税信用、征税信用在内的税收信用体系，全面推行了纳税信用等级评定管理制度。通过广泛开展纳税信用等级评定活动，极大地鼓励了纳税人的诚信纳税行为，促进了征纳关系的和谐。

二、纳税服务反映的主要问题及其原因分析

应该说，近年来，税务部门在纳税服务方面所采取的措施是有效的，在实践中不仅取得了明显效果，而且为税务机关在广大纳税人中和社会上树立起良好的部门形象发挥了积极作用。但在与此同时，我们应当注意的是，由于长期受执法主体地位等传统观念的影响和束缚，使税务机关所开展的纳税服务工作还只是停留在一些形式手段的改革与服务方式的变化等浅层次方面，缺乏全局性、系统性和持续性，而且也未能形成一套较为完整、系统、实用的纳税服务理论和操作体系。

具体来讲，所反映的问题主要表现在以下几个方面：

（一）对纳税服务缺乏具体明确的法律规范和要求。近年来，各级税务机关在纳税服务方面进行了一系列有益的探索和尝试，比如“一站式”服务、多元化申报纳税、12366咨询中心，以及首问负责制、限时服务，政务公开等等，但服务的层次与标准都较低，与国际意义上的纳税服务存有较大差距。显然，这同我国目前纳税服务缺乏理论指导和明确的法律规范有关。在我国现行的税收法律法规中，《税收征管法》虽然包含有保护纳税人权益的相关内容，但仅限于一些原则性的要求，没有界定较为清晰的制度规范。

（二）纳税服务观念较为淡薄。作为税收执法者，税务机关一直强调税法的执行和对纳税人的监督，注重维护税法的严肃性和权威性，坚决打击涉税违法行为，而对纳税服务一直没有引起足够的重视。多年来，一些基层税务部门始终把纳税服务置于精神文明和职业道德行为范畴，把纳税服务理解为行业作风建设的需要，没有把它作为税收执法的有机组成部分来看待，致使纳税服务工作不是从纳税人的实际需求和愿望出发，使服务的层次和标准在较长时期内难以有实质性突破，不能将纳税服务融入到税收管理工作的全过程；而且在服务过程中，纳税服务往往以税务机关的税收管理需要为出发点，忽视了纳税人的服务需求，因而使纳税服务的个性特征不鲜明，不能满足不同对象的不同要求，缺少针对不同纳税人的个性化服务；同时对税收征管中出现的新情况、新问题、新要求，税务机关也缺乏主动调查研究的积极性和开展纳税服务的前瞻性思考。

（三）纳税服务运行机制及制度体系尚不健全。从机构设置看，我国长期以来坚持的是以加强对纳税人监控管理为重点的改革取向，侧重对纳税人的监控与管理，纳税服务只从属于税收征管的职责范畴，没有专门的纳税服务职能机构研究和规划纳税服务工作，使纳税服务的职责界定不系统、不全面、不深入；从岗责体系看，岗责体系设置没有明确的纳税服务职责，也没有建立相应的岗位职责体系，因而与纳税服务相应的工作流程、工作标准、责任追究、质量管理、监督控制制度等均未形成；从运行机制看，由于目前纳税服务制度和规定缺乏刚性，难以对税收管理中的纳税服务行为构成强有力的制约，致使征、管、查各环节在纳税服务方面往往反映出衔接不到位、不同地域税务机关信息联系不畅等问题；同时，由于没有形成一套从可行性分析、决策、实施到效果评价、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的纳税服务考核评价机制，因而无法检验、保障纳税服务质量和服务效果。

（四）纳税服务的信息化程度较低。税收信息化的根本要求，是要将现代信息技术广泛应用于税收管理与纳税服务，通过深度开发利用信息资源，以提高税收管理和纳税服务的水平和层次。但目前，税务部门在充分运用信息技术手段为纳税人提供高效、优质税收服务方面，工作力度显得还很不够。这主要表现在：一是网络资源有待进一步开发和利用；二是多元化电子申报纳税、网络认证、网络抄报税、一机多票等系统功能尚不齐全，实际运用效果有待提高，数据资源利用率较低；三是税务机关与企业、银行、工商、审计、财政、海关等相关部门的联网进度迟缓，信息共享程度较低。

此外，税务代理业不发达，社会中介在纳税服务方面的作用发挥不充分，也是纳税服务中的一个突出问题。应该说，税务中介代理机构所提供的有偿服务是构成完整的纳税服务体系的重要组成部分，但由于税务机关的培育、引导和纳税人的认识不到位，我国税务代理市场还仍然处于成长过程当中，还显得很不成熟，税务代理机构在办理审核涉税事项方面的中介作用没有得到有效发挥。

探究在纳税服务实践中存在诸多问题的原因，概要分析，笔者以为，不外以下几个方面：一是税务人员作为税收管理者和执法者的“本位”思想没有从根本上得以扭转，“重税收执法轻纳税服务”的观念在实践中表现得根深蒂固，缺乏平等对待纳税人和为纳税人提供纳税服务的自觉意识。二是由于长期被置于“从属”和“被管理者”的地位，使纳税人自觉维权意识相对较弱，忽视了对自身权利的正当主张；加之在我国现行的税收法律规定中，对纳税服务只有一些原则性的规定，没有作出具体明确的法律规范，因而使税务机关缺乏完善和改进纳税服务的外部压力，使纳税服务的层次和标准总体显得较低。三是由于税收信息化建设没有相应的法律保障，加之在建设初期缺乏较为系统的规划和设计，因而造成税收信息化建设同社会信息化建设脱节，涉税信息难以共享、系统数据不完整、不准确，同时由于电子签名等相关法律问题一直没有得到很好解决，致使便捷的“一站式服务”与方便统一的操作界面难以形成，从而影响了行政办公自动化和纳税申报电子化的进程，使现有的信息化手段无法满足纳税人的服务需求。

三、优化纳税服务体系的现实选择

纳税服务是税收本质属性的内在要求，是税务机关职责的具体体现。从市场经济较发达国家的实践经验看，纳税服务的基本目标应该是：在法律的明确规范下，以维护和保障纳税人的基本权益为中心，以提高税法遵从度为目标，依托信息化技术手段的支撑和智力支持，以及充分发掘社会资源，构建起组织机构健全、岗责清晰、服务措施规范、监督有力、管理到位、考核机制严密、质量测评科学的纳税服务体系，从而高效、优质地满足纳税人的各种涉税需求。为此，根据我国目前纳税服务的现实状况，我们认为，要实现上述目标，就必须重点从以下方面开展工作并作出努力：

（一）明确法律规范，增强纳税服务意识。

我国现行的《税收征管法》及其“实施细则”已规定有保护纳税人合法权益的内容，从而使纳税服务成为税务机关的法定义务和职责。但反映的问题是，相对于西方一些发达国家而言，我国在法律规定上，对纳税服务的要求，还显得不具体、不明确。因此，必须进一步健全和完善相关法律规范，而其中的重点就是要在宪法中增加保护纳税人权益的条款，明确纳税人依法享有的基本权利，以提升纳税服务的法律级次和地位；同时，借鉴国外做法，研究制定维护和保障纳税人权益的专门法律——《纳税人权利保护法》。在这一专门法律中，不仅规定纳税人的权利和义务，而且对税务机关及社会各相关职能部门及社会中介机构在为纳税人提供纳税服务方面的职责和要求做出具体而明确的界定。依靠相关法律约束，使作为征税主体的税务机关及税务人员牢固树立起纳税服务观念，在依法征税的前提下，不断提高服务技能，改进服务手段，拓展服务范围，以不断满足纳税人的愿望和需求。

（二）拓展纳税服务范畴，深化纳税服务内涵。

整合、规范、提升现有的纳税服务项目和内容，紧跟时代发展步伐和纳税人日益增长的服务需求，丰富纳税服务内涵和外延，是新的历史条件下纳税服务工作的本质和内在要求。因此，必须针对纳税人对税收专业性知识与技能、程序、权益的要求，按照纳税人办理涉税事项流程及服务项目类型，统一规范纳税服务内容，并在此基础上，拓展服务范畴。就目前而言，重点是要做好以下纳税服务工作：一是要加强税法宣传教育。要通过突出宣传重点、创新宣传方式、加大宣传力度，以加强税法宣传教育，普遍增强纳税人的纳税意识，提高对税法的遵从度。二是要强化纳税咨询辅导。按照《税收征管法》的有关规定，税务机关应当无偿为纳税人提供纳税咨询服务。因此，各级税务机关要通过多种方式为纳税人提供纳税咨询、办税辅导等服务，通过加大服务力度，改进服务方式，使纳税人熟悉税收法律法规，了解和掌握正确履行纳税义务的重要举措。三是深化办税服务厅建设。要面向纳税人需要，突出抓好办税服务厅的标准化建设；要依托门户网站，建设好“网上办税服务厅”、“网上法规库”等网上办税服务系统，以满足纳税人网上咨询、认证、报税、申报、缴款等办税需要。四是深化办税公开。要进一步丰富办税公开的内容、完善公开形式、健全公开机制，增强政务公开的效果，切实维护和保障纳税人的知情权、监督权。五是加强税收信用体系建设。要从通过扩大信用等级评定面、定期公开纳税人的信用等级状况、加强动态管理，以及实现对高信用等级纳税人的政策激励，以形成诚实守信的税收法治环境。六是改进和优化缴税办事流程，简化程序，合理安排税务人员下户检查和实地核查，避免多头重复检查；同时，从根本上解决好涉税信息“多头采集”和纳税人“多头报送、多次报送”等问题，以进一步减轻纳税人的办税负担。七是积极探索个性化服务。要根据不同纳税人类别和不同的税收业务环节设置个性化纳税服务项目，为纳税人提供个性化的、互动式、高效及时的纳税服务，以满足不同纳税人的服务需求。

（三）深化信息技术应用，构建纳税服务的信息化平台。

信息技术的广泛运用是现代信息社会的必然趋势，信息技术已为纳税服务的发展提供了强大的技术支撑，为纳税人提供了便捷、高效的纳税服务平台。但相比较而言，我国在运用信息技术优化纳税服务方面，同国外一些较发达国家相比，尚存有较大差距。为此，我们必须紧跟信息技术的发展趋势，充分利用信息技术的最新成果，进一步拓展信息技术的应用领域，为纳税人提供更加便捷、高效的税收服务。一是要以12366服务热线、电子税务网络为载体，进一步完善纳税服务平台，以更有效地发挥信息服务平台的作用。二是要依照“统一管理、统一标准、统一规划、统一设计”的原则，高起点建设省局级“税务门户网站”，实现数据省级集中和内外部网站信息共享，以避免网站建设与开发的重复投入；同时，发挥好该税务网站的作用，把网站建设成“网上税务局”，一方面宣传税法和税收政策，解答纳税人疑问，对税收执法进行公示等；另一方面，实现涉税事项的网上办理，如开业登记、纳税人涉税文书申请及审批、短信平台催报催缴、个性化通知等。三是要将综合征管系统、防伪税控系统、多元化电子申报系统、网上认证系统等进行整合，及时生成各类警示信息，依托信息服务平台，自动提供纳税提醒、税款催报催缴、发票真伪查询等税收信息服务。

（四）健全纳税服务制度，形成统一规范的纳税服务体系。

进一步完善纳税服务制度，形成一个统一规范的纳税服务体系，使纳税服务工作有法可依、有章可循。目前，当务之急是应尽快修订和出台《纳税服务工作规范》，明确税务机关提供纳税服务的基本原则、组织机构、服务范围及法律责任等，研究制定统一的纳税服务工作标准和规则，完善纳税辅导、“一窗式”服务、多元化纳税申报、预约服务、代理服务等具体服务项目的规范性操作制度，以及纳税人权益保障制度等，以规范税务机关及社会中介的纳税服务行为，确保为纳税人提供优质、高效、便捷的纳税服务，保障纳税人的合法权益不受侵害；同时，坚持以纳税人是否满意为出发点和落脚点，建立起规范、公平和可操作性强的纳税服务监督评价机制，从投诉、受理、调查、检查、处理等环节加以规范，量化考核指标，严格奖优罚劣和过错责任追究，形成事前、事中、事后相互衔接的有效监督，从而确保纳税服务工作不走过场，不流于形式。

（五）完善纳税服务组织机构，提高纳税服务人员素质，为纳税人提供专业、高效的税收服务。

根据“统一领导、分级管理”的原则，在省级、设区市级税务局有必要设立专司纳税服务的职能部门，具体负责纳税服务工作的组织、协调、指导、监督、考核等工作，以确保纳税服务的有效开展与实施；同时，大力培育和促进税务代理业的发展，并合理界定税收业务和纳税服务项目，分清哪些纳税服务工作是可以由社会中介来干的，通过完善制度，规范行业管理，以充分发挥社会中介的功能与作用，优化纳税服务内容，提高纳税服务质量和效果。

纳税服务质量的好坏，关键取决于税务从业人员和税务代理人员的专业素质和办事能力。因此，我们要在厘清税务职能部门及税务代理中介的职能区分的基础上，一方面要采取措施，加强税务从业人员队伍专业知识和创新能力的培养，把对复合型税务人才的培育工作放到重要位置，努力造就一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的税务从业人员队伍；另一方面，要通过加强行业监管、严格税务代理从业资格、规范税务代理行为等，以确保税务代理人员的职业操守和业务素质。